Guterres na ONU - Celso Lafer*

- O Estado de S. Paulo

• O Acnur deu-lhe a experiência do exercício de importante função pública internacional

António Guterres acaba de assumir as responsabilidades de secretário-geral da ONU. É o primeiro escolhido para o cargo com o lastro de inédita avaliação, conduzida na forma de audiência pública no âmbito da Assembleia-Geral.

No correr desse processo, quase todos os representantes dos 193 Estados que integram a ONU o consideraram o mais apto para exercer a função. Foi pela qualidade do desempenho que ele se diferenciou dos demais 13 postulantes, e foi o respaldo generalizado dessa avaliação que pesou na juridicamente indispensável recomendação do Conselho de Segurança à Assembleia-Geral que levou à sua designação. No conselho Guterres não era, no início, a escolha preferencial dos EUA e da Rússia, que detêm poder de veto.

Há, portanto, na sua designação dimensão democrática de transparência e mérito. É a expressão de relevante componente de uma “diplomacia aberta”, em sintonia com as novas realidades de uma distribuição mais difusa do poder no sistema internacional. Nesse sentido, contrasta com os processos que caracterizaram a escolha dos antecessores, em que prevaleceram os entendimentos e desentendimentos entre os membros permanentes do conselho.

Guterres é também o primeiro secretário-geral da ONU que antes foi chefe de governo, como primeiro-ministro de Portugal de 1996 a 2002, o que lhe deu tarimba para lidar com a dimensão da “diplomacia aberta” da sua escolha. Os oito antecessores, cada um à sua maneira, foram qualificados diplomatas. Nenhum teve, porém, sua experiência de liderança política na condução, no plano interno, de um governo democrático e, no plano externo, da gestão dos desafios da inserção de Portugal no mundo, que no caso também significou a intensa lida com a complexa diplomacia comunitária de um pequeno país no âmbito da União Europeia.

Guterres foi de 2005 a 2015 o alto comissário da ONU para os refugiados (Acnur). Enfrentou com sensibilidade e eficiência o que se tornou um dos maiores e mais dramáticos desafios da agenda internacional contemporânea: dar a proteção possível à imensa massa dos deslocados no mundo, que foram expulsos, para falar como Hannah Arendt, da trindade povo-Estado-território pelas tensões e crises que permeiam a precária ordem mundial interestatal. Nesta missão, seguiu como nos versos de Miguel Torga: O vento lusitano/ É este sopro humano/ Universal/ Que enfuna a inquietação de Portugal. O Acnur deu a Guterres a experiência universalizadora do exercício de uma importante função pública internacional de alcance geral e conhecimento “de dentro” do que é a grande máquina do sistema da ONU.

Guterres parte do respeitável acervo das suas prévias e internacionalmente reconhecidas realizações para enfrentar os desafios de um cargo dificílimo. O secretário-geral, por ser a expressão da identidade própria da ONU, que não se confunde com a de seus membros, é o ponto focal para onde convergem e se direcionam as grandes e pequenas crises da vida internacional. No entanto, os recursos de poder de que dispõe para encaminhá-las são limitados, dada a natureza da ONU.

A ONU é institucionalmente um tertius, não está acima dos Estados que a integram. É uma instância, de abrangência universal, de interposição e intermediação. Os membros deliberam nos seus órgãos por meio de processo coletivo regido por normas configuradoras das regras do jogo da diplomacia multilateral. Essas regras, porque se aplicam numa instância que é institucionalmente um tertius, fazem com que a situação assimétrica do poder “de fora” da ONU pese, mas não se transfira automaticamente e sem mediações para seu âmbito interno. Nesse contexto subjacente à aplicação e interpretação da Carta da ONU atua uma “constituição material”, que vem mudando. Ela foi durante décadas a que emergiu das relações de conflito e cooperação entre os EUA e a URSS, nos anos 90 foi a que resultou da prevalência dos EUA, hoje é a expressão de um mundo multipolar e difuso onde atuam forças centrífugas e centrípetas.

Essas mudanças de “constituição material” não diminuíram, ao contrário, vêm aumentando a demanda no globalizado mundo contemporâneo da ação multilateral, com destaque para a manutenção da paz e da segurança internacional, o desenvolvimento das relações amistosas entre as nações e para lograr uma cooperação destas para equacionar os grandes problemas da vida internacional. A ONU, como tertius institucional, é um “centro destinado a harmonizar a ação das nações” para atender a essa demanda da ação multilateral. Essa harmonização está difícil e fugidia, dada a dificuldade de identificar, para articular, interesses comuns e compartilháveis para pôr em marcha as ações conjuntas necessárias. Contribuir para esse processo de harmonização é a função política do secretário-geral, que dispõe de poderes de iniciativa, mas não de decisão. Por isso o exercício da função requer autoridade que, como definiu Mommsen, é mais do que um conselho, mas é menos do que um comando.

A escolha de Guterres indica que ele assume com o reconhecimento da sua autoridade. Precisará adensá-la no exercício do cargo, o que está ao seu alcance, mercê dos atributos da sua personalidade política. Entre elas, menciono – com conhecimento de causa, por ter com ele convivido e interagido como ministro das Relações Exteriores do Brasil – a capacidade de se comunicar e desse modo legitimar a ONU e inspirar a opinião pública internacional; a capacidade de dialogar e de ouvir para poder reconciliar e harmonizar interesses; o talento de negociador objetivo e imparcial apto a reter a confiança das partes em ações de bons ofícios; os dotes de observador arguto da cena internacional para poder bem informar os membros da ONU sobre o que se passa no mundo, conjugados com a qualidade de analista capaz de indicar rumos e apontar caminhos, num “tempo de tormenta e vento esquivo”, para evocar Camões (Os Lusíadas, V, 18) e concluir com um verso da língua comum que nos une.

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*Professor emérito do Instituto de Relações Internacionais da USP, foi chanceler no governo Fernando Henrique Cardoso