- Valor Econômico
• Conflito político muda com teto de gastos públicos
No Brasil, já se tornou rotineira a aprovação de emendas constitucionais. Com uma Constituição repleta de políticas públicas de natureza similar ao que normalmente seria regulamentado pela legislação ordinária, seria mesmo de se estranhar que governos e legisladores não se devotassem à constante atualização da Carta Magna. Apenas em 2016 foram promulgadas mais cinco emendas constitucionais, perfazendo um total de 95 desde 1988 - as quais, somadas às seis emendas do processo revisional de 1993, perfazem mais de uma centena de alterações na assim chamada "Constituição Cidadã". Não é à toa, aliás, que o termo "PEC" (acrônimo para proposta de emenda à Constituição), tenha-se popularizado, deixando de ser usado apenas pelos cientistas políticos, juristas e congressistas.
No dia 15 de dezembro, por sinal, foram duas as emendas promulgadas pelo Congresso. A de número 94 dispõe sobre o regime de pagamento de débitos públicos decorrentes de condenações judiciais (os famigerados precatórios), matéria, como se nota, de natureza afeita antes à legislação ordinária que ao plano da Constituição, mas que por conta de emendas anteriores, foi crescentemente incorporada à Lei Maior de nosso país, de modo que novas modificações tornaram compulsória a legiferação no plano superior de nosso ordenamento normativo. A outra emenda promulgada nesse dia, a 95, ficou bem mais conhecida, pois decorreu da polêmica PEC do teto de gastos; esta merece atenção especial, mas para isto será necessária uma breve digressão teórica.
Em 1964, o notável cientista político norte-americano Theodore Lowi publicou uma resenha bibliográfica que rapidamente ganhou o status de artigo e tornou-se uma referência fundamental para o estudo das políticas públicas ("American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory", World Politics, Vol. 16, Nº 4, Jul.). Nela, Lowi distingue quatro tipos básicos de políticas públicas: constitutivas, distributivas, regulatórias e redistributivas.
"Constitutivas" são políticas que detalham procedimentos e regras decisórias e de conduta. "Distributivas" são aquelas que raramente colocam em conflito ganhadores e perdedores, pois têm um caráter individualizado e baseiam-se na distribuição pulverizada de recursos relativamente abundantes; emendas parlamentares ao orçamento, visando atender bases eleitorais, são típicas políticas distributivas. "Regulatórias" são as políticas que estabelecem regras gerais para setores da sociedade, especialmente econômicos, e devido a essa generalidade, não são pulverizadas como as distributivas, opondo mais claramente diferentes segmentos interessados. Já as políticas "redistributivas" são aquelas que opõem mais fortemente distintos segmentos sociais, pois lhes impõem ganhos e perdas claros, transferindo recursos de uns para outros.
Mais do que classificar, o grande feito de Lowi foi perceber que diferentes tipos de políticas públicas ensejam diferentes tipos de disputa política - ou, na formulação que se tornou célebre entre os cientistas políticos, "policy determines politics" (a política pública determina o jogo político, em tradução livre).
Pois então, o principal efeito político gerado pela emenda constitucional do teto de gastos é a transformação do conflito orçamentário no Brasil, já que este deixa de se dar nos marcos da "política distributiva" e passa a ocorrer segundo a "política redistributiva". Mesmo os temores de prejuízo às áreas sociais ocorrem justamente por causa desta transformação e das expectativas que ela produz - Lowi, aliás, notava que são as expectativas quanto ao resultado da redistribuição (não o resultado propriamente) que direcionam o conflito político nessa arena.
Tome-se o caso da saúde como exemplo. Pelo menos durante os últimos 25 anos, o debate sobre o financiamento da saúde pública priorizou a obtenção de receitas adicionais - daí a criação do IPMF, depois transformado em CPMF e os repetidos clamores pela sua volta. Ou seja, o financiamento da saúde era um problema distributivo: obtêm-se os recursos de alguma forma e faz-se a alocação (e outros setores tentam fazer o mesmo). Com a limitação total do gasto público, a obtenção de recursos adicionais e exclusivos perde sentido; o problema passa a ser de onde tirar (e de quem tirar) para que se possa alocar na saúde. Ou seja, o financiamento da saúde passa a ser resolvido na arena redistributiva. O mesmo vale para todos os demais setores que dependem de verbas orçamentárias.
Um risco inegável dessa transformação é o de fazer com que os segmentos tradicionalmente mais organizados e com maior poder de lobby - em especial as corporações mais privilegiadas do setor público - pressionem para que a redistribuição se dê em seu favor, sacrificando as áreas sociais, cujos beneficiários são dispersos e desorganizados. Por outro lado, a transposição do conflito orçamentário para a arena redistributiva tende a lhe dar maior visibilidade, propiciando uma atenção muito maior do público e dos meios de comunicação à repartição do bolo. Consequentemente, as corporações e demais setores privilegiados, se insistirem em abocanhar fatias maiores dos recursos públicos em detrimento dos gastos sociais, terão de lidar com a pressão social, precisando justificar seu favorecimento à luz do dia. Numa democracia, não é tão fácil assim enfrentar esse tipo de pressão.
A emenda do teto de gastos tem problemas e, como já apontado por muitos, um é o prazo dilatado para a sua vigência (20 anos), com a primeira revisão prevista apenas uma década após sua promulgação, mediante lei complementar proposta pela Presidência da República. Quanto a isto, porém, vale notar que num país que aprovou mais de cem emendas constitucionais em 27 anos de vigência da Carta, não seria de surpreender alguma medida corretiva - mediante emendamento constitucional - antes mesmo desse decênio. Até lá, contudo, é o conflito redistributivo que estará posto nessa e noutras questões relacionadas, como a reforma previdenciária.
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Cláudio Gonçalves Couto é cientista político, professor da FGV-SP
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