Qual Estado queremos para o futuro? | Fernando Abrucio

- Valor Econômico / Eu & Fim de Semana

O governo federal lançou um plano de demissão voluntária (PDV) com o objetivo de gerar uma economia de R$ 1 bilhão, tendo a expectativa (irrealista, a meu ver) de que cerca de 5 mil funcionários públicos possam aderir a essa proposta. Não há nada de ilegal ou imoral em tal ação, mas ela é apenas mais uma das várias que foram criadas recentemente para tentar fechar as contas públicas. No fundo, na impossibilidade política de se realizar reformas estruturais, adotou-se a máxima de minha avó: de grão em grão, a galinha enche o papo. Se o cenário atual impede alterações estruturantes, ele não deveria ser empecilho para o debate, pois o próximo governo, eleito pelas urnas, terá que decidir que tipo de Estado queremos para o futuro.

O grande problema do país é a desigualdade, em suas diversas facetas: de renda, de acesso aos serviços públicos, no plano territorial, de cor e de gênero, na qualidade da educação, na forma como a polícia e a Justiça enxergam cada cidadão, para ficar provavelmente nos itens mais importantes do fenômeno. Desse modo, o Estado deve se estruturar para lidar com as várias iniquidades sociais. Obviamente que visões mais à direita ou mais à esquerda vão ter soluções diferentes ao tema, mas não poderão ignorá-lo, ao custo de perderem legitimidade social.

A maneira como se organiza a burocracia pública é um dos elementos centrais pelos quais o Estado se organiza para combater a desigualdade. Para tanto, é preciso ter clareza sobre as regras da administração pública mais efetivas no combate aos problemas sociais, em relação à definição do contingente e do perfil do funcionalismo, acerca do modelo de gestão de pessoas que deve prevalecer, em termos de fatores motivadores e de cobrança ("accountability") dos burocratas. O fato é que, desde a reforma comandada pelo ministro Bresser-Pereira, realizada nos idos do primeiro governo FHC, não se faz um debate aprofundando e sistêmico sobre tais temas. Sempre que aparece o tema do funcionalismo, especialmente no âmbito federal, ele é vinculado a medidas emergenciais, à descoberta de privilégios de alguns segmentos ou ao aumento de salário de algumas categorias.

Para sair desse modelo imediatista e fragmentado de discussão sobre o tema, é necessário que comecemos por um diagnóstico mais profundo e de longo prazo. A propósito, esta forma de ver o tema da burocracia pública deveria valer para o debate de todas as outras políticas públicas e áreas de atuação do Estado. No caso em questão, o passo inicial deveria ser um estudo amplo sobre as necessidades de força de trabalho, no plano federal e nos governos subnacionais, para os próximos dez ou vinte anos. Os governos têm contratado ou deixado de contratar sem um planejamento claro e transparente sobre quais são os lugares que mais precisam de pessoal. A força das carreiras e corporações têm dado o tom das contratações e isso pode criar uma estrutura governamental disfuncional para a população.

Na verdade, se observarmos o padrão salarial e a atratividade da função, o modelo governamental brasileiro dos últimos anos gerou uma situação paradoxal: professores, policiais e médicos, os postos públicos que mais podem reduzir a desigualdade, têm carreiras precárias, ao passo que houve um aumento desmedido de rendimento, poder e até de regalias do pessoal vinculado ao sistema de Justiça e aos órgãos de controle.

Deve-se dizer, em alto e bom som: no Brasil, há carência de pessoal qualificado para diversas funções sociais, como policiais e docentes; tais funcionários são mal distribuídos pelo país - o Mais Médicos revelou isso; estas carreiras são pouco atrativas para trazer pessoas com diploma de ensino superior e/ou que precisem ter elevados padrões éticos em sua conduta, como no caso da área de segurança pública. Pode-se discutir modelos diferentes de gestão de pessoas no setor público, mas é inescapável que se dê prioridade às atividades com maior impacto sobre a sociedade. Os relatórios dos países da OCDE revelam que esse é o ponto central para aperfeiçoar e reformar o Estado nos países mais desenvolvidos.

Obviamente que é preciso ter funcionários qualificados e com bom rendimento no Judiciário, no Ministério Público ou nos Tribunais de Contas, pois seus servidores prestam serviços essenciais à democracia e ao combate à desigualdade. Mas o descompasso que há entre esses e o funcionalismo que atua na ponta das principais políticas sociais é gritante, sem paralelo com os países desenvolvidos. Ademais, existem claramente excessos remuneratórios, de condições de trabalho e mesmo de tamanho de contingente frente a outras nações nas carreiras da Justiça e do controle.

Em meio a todo clima de opinião que foi gerado pela Operação Lava-Jato, é fundamental marcar que o combate à corrupção deve ser uma função central do Estado, mas ela não pode nublar o fato de que as condições gerenciais para o exercício das atividades sociais no país estão em péssimo estado. Os cidadãos e as elites políticas e sociais devem saber que mesmo com uma redução drástica da corrupção, tal ganho não gera, necessariamente, boas aulas nem salva vidas. Sem deixar de olhar para o fenômeno da "accountability" dos governantes e dos altos postos governamentais, é preciso voltar mais o olhar para a efetividade da atuação estatal, especialmente junto às populações mais carentes. É isso que poderá, no longo prazo, produzir um desenvolvimento econômico e social mais sustentável e equilibrado no país.

Na linha de fazer um debate mais estrutural sobre o funcionalismo público, é preciso enfrentar a questão da Previdência em sua dupla dimensão. De um lado, reformar o modelo de aposentadoria estatal é uma questão que não passa apenas - embora seja importante enquanto tal - pelo ajuste fiscal. Trata-se de aumentar a equidade no país, num elemento básico que conforma parte dos padrões de desigualdade de renda. O arcabouço institucional de Previdência pública adotado pela Constituição de 1988 foi um dos maiores erros de uma Carta constitucional que teve o enorme mérito de colocar a questão da desigualdade no centro da agenda das políticas públicas.

Além disso, criou-se um incentivo perverso, que se tornou mais evidente nas categorias de servidores com menores salários: ganha-se mais relativamente ao se aposentar do que na ativa. Ou seja, pode-se aceitar a mediocridade salarial ao longo de décadas de carreira, com nítidos impactos motivacionais e consequentemente no desempenho do funcionalismo na prestação de serviços públicos, com a esperança de ter uma vida melhor na aposentadoria. Evidentemente que todo país que busca a justiça social precisa almejar que seus cidadãos tenham aposentadorias dignas. Porém, coisa diversa é criar um modelo institucional no qual os servidores do público, pagos por todos nós, por muitas vezes têm menos motivações enquanto exercem sua função, dando-lhes como prêmio uma aposentadoria melhor do que a dos demais. Isso é um convite para se produzir uma tragédia coletiva.

Há, entretanto, outro lado na discussão da Previdência do setor público, negligenciado no debate atual: ocorrerão aposentadorias em massa nos próximos dez anos. Elas atingirão várias das partes do Estado, em particular porque o instituto do concurso público começou a ser mais adotado pelos Estados e, particularmente, pelos municípios a partir da década de 1990. Foi algo positivo para o país, acostumado que era a fazer seleções baseadas no patrimonialismo. Soma-se a isso, também de maneira positiva, que boa parte dessas contratações serviu para ampliar criar efetivamente um "Welfare State" no Brasil, modelo que foi responsável por reduzir a pobreza e a desigualdade nas últimas décadas. E mesmo agora, em meio à crise econômica e fiscal, a existência de algum tipo de Estado de Bem-Estar tem sido essencial para não aumentar sobremaneira a anomia social - ou seja, poderíamos estar numa situação pior, com saques no Nordeste, como era comum na década de 1980.

Só que agora, passados mais de 20 anos dessas contratações, pagaremos o preço por termos criado um modelo previdenciário insustentável em termos fiscais e, pior, teremos várias áreas governamentais com escassez de pessoal, com forte impacto em nosso incompleto "Welfare State". No caso dos professores, há dados que mostram um quadro absurdo: cerca de metade dos docentes estaduais vai se aposentar nos próximos dez anos. Mas essas informações são esparsas e não cobrem toda a extensão do problema. O país precisa, urgentemente, saber o tamanho da carência de pessoal que teremos nos próximos anos por conta das aposentadorias do setor público. Isso é tão relevante quanto a reforma do sistema.

Claro que a reposição de pessoal não é necessariamente linear. O país passa por uma mudança demográfica que deve se refletir na recomposição do funcionalismo. Ademais, é preciso repensar a forma como organizamos a burocracia, especialmente o modelo do regime jurídico único, que colocou a mesma roupagem atividades e funções muito diferentes do ponto de vista do interesse dos cidadãos.

Os desafios aqui colocados mostram que é necessário ter um debate mais estrutural sobre o modelo institucional de gestão de pessoas no setor público brasileiro. Isso vai muito além de PDVs e outras medidas paliativas, que não são erradas em si, mas que revelam o quanto país continua a ter dificuldade de pensar seu futuro de forma sistêmica, planejada e profunda.

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Fernando Abrucio, doutor em ciência política pela USP e coordenador do curso de administração pública da FGV-SP,