A cada eleição, Brasil tem novas regras

Mudanças vêm dos anos 1990; especialistas apontam conveniência em atual reforma

Alexandra Martins e Marianna Holanda | O Estado de S.Paulo

SÃO PAULO - Enquanto o Congresso avança na aprovação do distritão e de um fundo bilionário para bancar as campanhas do próximo ano, o Brasil já acumula uma mudança eleitoral a cada disputa desde a redemocratização. Entre 1993, quando acabou o prazo para a implementação das disposições transitórias da Constituição de 1988, e 2015, quando foi realizada a última minirreforma política, as regras do jogo mudaram, em média, de 18 em 18 meses.

Quase todas as alterações foram feitas em véspera de ano eleitoral. Um marco aprovado um ano antes para entrar em vigor na eleição de 1994 foi a permissão do financiamento de campanhas por empresas. Quatro anos depois, em 1997, também em véspera de disputa, uma emenda à Constituição deu a possibilidade a presidente, governadores e prefeitos de se reelegerem, o que facilitou o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso.

Foram 14 alterações relevantes implementadas ao longo de 22 anos por meio de projetos de lei, propostas de emenda à Constituição (PECs) e decisões judiciais. Em três décadas, o Legislativo criou cinco comissões para discutir reforma política – a última delas aprovou uma série de novas normas para a eleição de 2018, que serão levadas agora ao plenário da Câmara. O Judiciário, porém, promoveu as mudanças mais relevantes.

Ao Congresso coube a aprovação de duas mudanças importantes: a Lei da Ficha Limpa e a emenda à Constituição que liberou os partidos para negociar nos Estados coligações distintas à do plano nacional. Os dados estão publicados no livro Representantes de Quem? (2017), de Jairo Nicolau, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Segundo cientistas políticos e juristas consultados pelo Estado, as alterações das leis promovidas pelos parlamentares revelam conveniência eleitoral e a busca por sobrevivência política.

De acordo com o cientista político da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), autor da pesquisa Dinheiro e Política: A Influência do Poder Econômico no Congresso Nacional, Bruno Reis, até 1997 as mudanças eram previsíveis, porque o sistema ainda não tinha “decantado”. Contudo, ele avalia que, quando o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) começaram a mudar as regras, o Legislativo reagiu e, então, deu-se uma nova dinâmica.

“É natural presumir que eles estejam tentando se proteger”, afirma Reis. “Há uma pressão social, pelo tamanho do descalabro, para que alguma providência regulatória institucional aconteça, mas não acho que vai acontecer. Não acredito que (a reforma política) será uma solução construtiva. Será uma manobra defensiva, que talvez agrave nossos males”, diz.

Distritão e fundo eleitoral. Entre as críticas feitas pelos especialistas está o distritão. Pelo modelo aprovado na quinta-feira passada na comissão da reforma política da Câmara, vencerá a eleição aquele candidato que obtiver o maior número de votos. Isso implica menor chance de renovação em um cenário em que parte dos parlamentares está citada na Lava Jato. Já pelo atual modelo em vigor, chamado de proporcional, os eleitos são definidos com base na soma do número de votos de todos os candidatos e da legenda.

O cientista político da Universidade de São Paulo (USP) Glauco Peres é um dos críticos ao distritão, que, para ele, deverá fortalecer uma elite política. “Só político com dinheiro vai ser eleito. A gente consegue distorcer o que esperaria do sistema proporcional, que é exatamente da minoria sendo apresentada”, diz. “A gente vai ter muita dificuldade de ver uma minoria sem dinheiro, sem capacidade de articulação e acesso, eleger alguém”, afirma.

A avaliação é semelhante à da cientista política da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) Silvana Krause. “Distritão associado à proibição de financiamento privado de campanhas vai ser uma coisa perigosa, porque vai ter uma concentração de recursos em poucas campanhas”, diz a professora. Segundo ela, o efeito do sistema que será transitório para as eleições de 2018 e 2020 – a partir de 2022, o Brasil adotará, se aprovado, o distrital misto – vai ser de milionários financiando suas próprias campanhas.

Os políticos encontraram também uma solução para o financiamento de suas campanhas, uma vez que, desde 2015, por decisão do STF, estão vetadas as doações empresariais a candidatos. A proposta do fundo eleitoral em tramitação pleiteia 0,5% da receita corrente líquida da União, o que chegaria a R$ 3,6 bilhões, a partir de 2018.

“Não conheço nenhuma eleição cujo valor se aproxima desse nosso, exceto nos Estados Unidos. A ideia de fundo é boa, mas não pode ser colocada de afogadilho, sem justificativa, sem critérios claros de como os números dessa magnitude foram calculados. O Tribunal Superior Eleitoral deveria esclarecer se tem capacidade de fiscalizar”, diz Jairo Nicolau, da UFRJ.

Para Bruno Reis, da UFMG, os parlamentares há anos tentam chamar a atenção para o problema do financiamento das campanhas, mas, segundo ele, tanto estudiosos quanto a sociedade “tomavam a ideia do financiamento público com suspeição”. “A gente desqualificava um problema que hoje vemos que é muito real. Teria sido importante ter mexido nisso antes, porque agora (os deputados) estão fazendo isso movidos pela crise”, afirma.

PRINCIPAIS MUDANÇAS NA LEGISLAÇÃO

Doação de empresas

Em 1993, foi introduzida permissão para empresas doarem para campanhas.

Mandato de presidente

A redução da duração do mandato presidencial de cinco para quatro anos foi introduzida em 1994.

Reeleição

Em 1997, foi permitida a possibilidade de presidente, governador e prefeito se candidatar a um mandato sucessivo.

Cláusula de desempenho

O dispositivo que restringe o acesso ao Fundo Partidário foi suspenso em 2007.

Lei da Ficha Limpa

Regra que barra a candidatura a cargos eletivos de condenados (penas variadas) foi introduzida em 2010.

Doações de empresas

Em 2015, Supremo Tribunal Federal proibiu pessoas jurídicas de doarem para campanhas e partidos.

‘Judiciariocracia de coalizão’. Além das mutações na legislação eleitoral já realizadas e das atualmente em discussão no Congresso, o Judiciário também é acionado para dirimir conflitos, dentro de um esquema batizado pelo jurista Leno Streck de “judiciariocracia de coalizão”. Isso ocorre quando Executivo e Legislativo se valem principalmente do STF para resolver problemas cuja soluções eles mesmo deveriam dar. “O Supremo poderia dizer não, mas acaba aceitando essa relação, o que já é uma decisão, ao fazer uma certa coalizão com os outros Poderes”, disse o professor da Universidade do Vale dos Sinos (Unisinos-RS) e ex-procurador de Justiça.

Streck cita como exemplo de arbitragem no campo da legislação partidária a decisão do STF de tornar inconstitucional a cláusula de barreira aprovada pelo Congresso ao julgar, em 2006, uma ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo PC do B e PSC, com apoio de vários partidos. O domínio do Judiciário, afirma ele, faz um Poder engolir o outro. “Na Medicina, a fagocitose é boa, mas no Direito a fagocitose é ruim porque, quando um sistema invade o outro, causa uma irritação que fragiliza a democracia”, diz.

Apesar de afirmar que uma reforma política seja urgente em razão de todas essas instabilidades registradas ao longo dos anos, uma proposta neste momento deve aprofundar a crise de representação, avalia a professora de ciência política da UFMG Mara Telles.

Para ela, há muita descrença da sociedade no Parlamento e os representantes não teriam a legitimidade para realizar mudanças desse calibre. “Reforma política feita nesse caos vai ser um ‘Frankstein’. O correto seria discutir os pontos como agenda política, nas eleições. Qualquer engenharia institucional que não toque na melhora da representatividade não será boa.”