Samuel Pessôa: Nova lei de introdução às normas do direito

- Folha de S. Paulo

Novos artigos requerem que decisões de órgãos de controle sejam embasadas

Encontra-se para sanção presidencial o PL (projeto de lei) nº 7.448. O PL adiciona 11 artigos à lei que regulamenta a aplicação das leis, a chamada Lei de Introdução às Normas do Direito.

Os 11 artigos foram discutidos no Senado de junho de 2015 até março de 2017, tendo sido aprovados com diversas emendas após audiências públicas. O PL tramitou na Câmara de março de 2017 até abril de 2018.

Uma das características importantes da construção democrática brasileira foi o fortalecimento, com grande independência, dos órgãos de controle do Estado. Instituições como TCU (Tribunal de Contas da União) e Ministério Público Federal adquiriram forte protagonismo. Certamente a Operação Lava Jato não ocorreria sem essas instituições.

O Brasil tem muito a avançar na gestão e na avaliação das políticas públicas. A aplicação do mesmo rigor sobre os próprios órgãos de controle deve ser esperada.

Os novos artigos sobre nossa norma das normas requerem que as decisões dos órgãos de controle sejam adequadamente embasadas e justificadas. Alguns têm se manifestado contra a lei, argumentando que isso restringe a sua atuação. Em parte, é verdade. Ela restringe as ações sem fundamentação adequada.

Isso não afeta os bons controladores, mas realmente restringe as análises mal fundamentadas, para o bem do país.

A ideia da nova lei é que a forma de regular o controle não é cerceando-o, como seria o caso de uma lei de abuso de autoridade, nem criando instâncias superiores que fiscalizarão os órgãos de controle. Nesse último caso, cai-se no problema de regressão infinita: quem controla o controlador do controlador, e assim sucessivamente.

A ideia é aperfeiçoar o controle elevando sua responsabilidade e demandando avaliações de impacto, como, aliás, se espera de toda gestão pública responsável.

O artigo 20, por exemplo, estabelece que “não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”. Bom senso puro. Mesmo princípios fundamentais básicos —a garantia da vida humana— não ocorrem no abstrato.

No fim de todas as rubricas do Orçamento público está a vida humana: falta dinheiro para estradas, aumentam os acidentes; falta dinheiro para saúde, aumentam as mortes por doenças passíveis de tratamento; a dívida pública cresce, aumentam os juros e com ele o custo de todo o investimento; etc.

Hoje, um gestor público que tem um ato seu questionado, seja na esfera administrativa, de controle, ou judicial, precisa arcar com sua própria defesa. Ninguém aceitaria posição no setor privado com o risco judicial experimentado pelos gestores públicos se não houvesse no contrato de trabalho garantia de que a empresa arcaria com os custos de defesa. Fiar-se em um parecer jurídico não resolve.

Desde que os juristas da administração passaram também a serem responsabilizados na pessoa física por seus pareceres, a tendência dos departamentos jurídicos da administração é afirmar que nada é permitido. O Estado nada faz. Os incentivos premiam a inação.

O artigo 28 dá segurança aos gestores e garante que o órgão no qual trabalha os ajudará em suas defesas. Nada mais justo.

Dificuldade em cumprir normas, regras de transição quando entendimentos são alterados pelos órgãos de controle ou pelo Judiciário e possibilidade de a administração provocar o Judiciário para pacificar entendimento de uma norma são previstos pelo novo diploma legal.

A lei moderniza o Estado brasileiro e eleva em muito a transparência do controle.

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Samuel Pessôa é físico com doutorado em economia, ambos pela USP, sócio da consultoria Reliance e pesquisador do Ibre-FGV