Sergio Lamucci: O imenso desafio do ajuste fiscal

- Valor Econômico

Sem programa crível para contas públicas, economia vai patinar

O tamanho do desafio fiscal do novo governo não pode ser subestimado. Além de uma reforma da Previdência ambiciosa, equilibrar as contas públicas exige a contenção de outras despesas num orçamento ultraengessado, em que o governo consegue manejar com liberdade menos de 10% dos gastos não financeiros. Se não apresentar logo de início um programa crível de ajuste, o crescimento da economia tende a não decolar, dificultando a própria consolidação fiscal.

Pelas declarações do presidente eleito, Jair Bolsonaro (PSL), e do futuro ministro da Economia, Paulo Guedes, a ideia é atacar o problema fiscal pelo lado das despesas, e não das receitas. Guedes já disse que vai "simplificar e reduzir impostos, eliminar encargos e impostos sobre a folha de pagamentos para gerar em dois, três anos 10 milhões de empregos novos".

A prioridade ao controle de despesas é positiva, uma vez que os gastos cresceram com força por muitos anos, mas cortar tributos no atual cenário pode comprometer uma situação fiscal já delicada. Desde o fim de 2013, a dívida bruta saltou de 51,5% do PIB para os atuais 77,2% do PIB. O ponto é que concentrar o ajuste exclusivamente pelo lado das despesas coloca "um peso enorme em um Orçamento do qual menos de 10% pode ser alterado discricionariamente pelo Poder Executivo", como destaca um estudo da A.C. Pastore & Associados. A consultoria diz que o esforço fiscal necessário para estabilizar a dívida pública em proporção ao PIB é melhorar em torno de quatro pontos percentuais do PIB - "cerca de 20% das despesas primárias do governo federal". Grosso modo, é preciso fazer o resultado primário (que não inclui gastos com juros) passar de um déficit de 2% do PIB para um superávit de 2% do PIB.

O tamanho do esforço pode ser maior ou menor a depender do crescimento e dos juros reais (descontada a inflação), observa o economista Marcelo Gazzano, da A.C. Pastore. Segundo ele, "usando estimativas realistas" para essas duas variáveis, a virada no resultado primário fica entre 3 a 5 pontos do PIB. Um ajuste nesse intervalo "tem como pressuposto uma taxa real de juros entre 4% e 5% e crescimento entre 2% e 3%".

Como se vê, não é algo simples, ainda mais num quadro de forte rigidez orçamentária. O estudo da A.C. Pastore lembra que os benefícios previdenciários são 43% das despesas primárias federais, enquanto os gastos com pessoal (incluindo com funcionários aposentados) respondem por outros 22%. Há ainda 14% de outras despesas obrigatórias, 11% de dispêndios com saúde e educação e 10% das chamadas despesas discricionárias (sobre as quais o governo tem maior controle).

Os números evidenciam a necessidade de uma reforma da Previdência ambiciosa. O relatório da consultoria cita a proposta apresentada pelo grupo coordenado pelo ex-presidente do BC Arminio Fraga, que geraria uma economia de R$ 1,3 trilhão em dez anos. É um valor bastante acima dos cerca de R$ 800 bilhões que seriam economizados em caso de aprovação do primeiro projeto divulgado pela equipe econômica do presidente Michel Temer, no fim de 2016. Mesmo a aprovação de uma proposta mais ampla não elimina a necessidade de cortes em outros itens do Orçamento.

"No curto prazo, (...) a obtenção de um superávit primário de cerca de 2% do PIB ainda exige uma redução de cerca de 20% do Orçamento, ou 40% nas despesas não previdenciárias atuais", diz o estudo da A.C. Pastore, consultoria do ex-presidente do Banco Central Affonso Celso Pastore. "De onde poderia vir tal ajuste? Privatizações e outras receitas não recorrentes podem ajudar na obtenção de confiança no ajuste, bem como medidas que reduzam o estoque da dívida, como a devolução de recursos aportados [pelo Tesouro] ao BNDES", aponta a consultoria, citando medidas que devem fazer parte do cardápio do novo governo. "No entanto, elas devem ser entendidas como complementos à consolidação fiscal, e não como um substituto a ela", adverte a A.C. Pastore.

A questão é que o Brasil tem um problema fiscal "devido a um desequilíbrio de fluxos, que precisa ser estruturalmente eliminado", porque os gastos crescem a um ritmo muito acima do da arrecadação. Vendas de ativos, como privatizações, "podem gerar receitas extraordinárias, favorecendo temporariamente o fluxo de caixa do governo, mas não substituem a necessidade de ajustar o nível total das despesas às receitas recorrentes".

Aprofundar os cortes de gastos não é simples. "Primeiro, a metade do gasto com pessoal é referente a servidores aposentados, protegidos pelo direito adquirido, e a progressão de carreiras faz com que mesmo um congelamento real dos salários dificulte a redução dessa rubrica em percentagem do PIB", diz a A.C. Pastore. "Potenciais economias com o enxugamento da máquina pública podem ser desejáveis, mas são limitadas." Há também 11% dos gastos totais que se referem a saúde e educação, excluindo salários. Cortes aí precisam ser feitos com muito cuidado, além de poderem causar forte reação social, como diz a consultoria.

Também há pouco espaço para reduzir as despesas discricionárias. São "compostas majoritariamente por investimentos, já fortemente reduzidos nos últimos anos; pelo Bolsa Família - de eficácia consensual e com baixo índice de fraudes -; e alguns outros gastos fundamentais para o funcionamento da máquina, como contas de energia".

Pelo que têm dito Bolsonaro e Guedes, o futuro governo não quer elevar tributos. No caso do Imposto de Renda, a ideia é isentar quem ganha até cinco salários mínimos e adotar uma alíquota única de 20% para rendimentos acima disso, causando perda de receitas. Uma opção para elevar a arrecadação é reduzir as desonerações tributárias, que devem ficar em 4,1% do PIB em 2019. "Eliminá-las é, a rigor, um aumento da carga tributária", nota a A.C. Pastore. Mas reduzi-las não é fácil, por envolver itens como a Zona Franca de Manaus e o Simples (o regime de tributação especial para micro e pequenas e empresas). A consultoria cita ainda a "profunda crise fiscal" de Estados e municípios, que, "na ausência de resolução, recairá sobre o Tesouro".

Os desafios fiscais são imensos. O crescimento ajudará no ajuste, mas não é a expansão da atividade que vai resolver a crise fiscal, dada a precariedade das contas públicas. "Sem progresso na agenda fiscal, a aceleração do crescimento torna-se impossível; mas, se houver progresso, o crescimento pode contribuir com o ajuste fiscal, gerando um ciclo virtuoso", resume a A.C. Pastore. O plano de ajuste terá que ser crível, detalhando o esforço de melhora das contas públicas que mudará a trajetória da dívida como proporção do PIB. Sem isso, a percepção de risco continuará a inibir a retomada do investimento.