Celso Lafer* - Cláusula Democrática e crimes de responsabilidade

O Estado de S. Paulo

A Carta da OEA de 2001 destaca as condutas que levam à degeneração do exercício do poder numa democracia

A Carta Democrática Interamericana foi aprovada pela Organização dos Estados Americanos (OEA) em 11/9/2001. Decorridos 20 anos, cabe analisar sua importância num momento em que a democracia enfrenta dificuldades em tantas partes.

Cláusulas democráticas estão no âmbito do Direito Internacional Público. Expressam uma delimitação do escopo do exclusivo domínio reservado das soberanias. Ampliam os padrões da conduta internacionalmente aceitável.

Ela tem vigência no âmbito das instituições europeias. É fruto da importância atribuída aos valores fundamentais da democracia, positivando uma resposta às rupturas na Europa da era dos extremos do totalitarismo.

Ela é um componente dos acordos de associação comercial da União Europeia com outros países. No acordo União Europeia-Mercosul, na parte pendente de efetiva homologação, ela está contemplada.

No sistema interamericano, a Declaração de Santiago, aprovada em 1959, é um antecedente da Carta Democrática. O Brasil democrático de JK teve papel de grande relevo na sua formulação.

Horácio Lafer, o chanceler que chefiou a delegação brasileira a Santiago, destacou a sua dimensão de soft power: “Somente o império da lei e o pleno exercício da democracia no âmbito interno são capazes de assegurar para um país o respeito dos demais”.

O término dos autoritarismos e a redemocratização na nossa região trouxeram renovada importância à cláusula democrática e aos compromissos nela consagrados. Daí o Protocolo de Ushuaia sobre o compromisso democrático do Mercosul de 1998 e o amplo espaço concedido à valorização da democracia no Comunicado de Brasília de 1 de setembro de 2000, que resultou da inédita reunião dos presidentes da América do Sul, fruto da iniciativa do presidente Fernando Henrique Cardoso.

Neste contexto foi aprovada a Carta Democrática Interamericana de 2001. Na análise dos seus dispositivos é válido recorrer à distinção, elaborada por Bobbio, entre legitimidade e legalidade e os seus nexos com a política e o direito, que compartilham o tema do poder.

A legitimidade diz respeito à regularidade do título para o exercício do poder. É o que na tradição da teoria política se traduz no empenho em evitar a tyrannia absque titulo. A legalidade diz respeito à regularidade do exercício do poder. É o que na tradição da teoria política se traduz na contenção da tyrannia quoad exercitium.

A Carta trata dos dois problemas. Destaca que a vigência da democracia é o que confere título para o exercício do poder. Carência do título caracteriza um golpe de Estado, que representa uma ruptura da ordem constitucional democrática. A Carta estipula os múltiplos ingredientes que configuram a degeneração do exercício do poder democrático, ensejando a tyrannia quoad exercitium.

A cupinização do poder democrático se verifica quando o Executivo volta-se para enfraquecer os vínculos e os controles previstos nas normas constitucionais de um Estado de Direito, almejando transformar uma democracia na negatividade de uma autocracia eletiva. É o que vem ocorrendo na Polônia, na Hungria e na Turquia.

No elenco das condutas que levam à degeneração do exercício do poder numa democracia, a Carta, inter alia, destaca: o não cumprimento da separação e independência dos poderes públicos; o não atendimento da transparência das atividades governamentais; a falta de zelo na gestão pública; o desrespeito à liberdade de expressão e de imprensa e ao exercício efetivo dos direitos humanos fundamentais; a promoção da intolerância e da discriminação de gênero, etnia e racial; a desconsideração da preservação e manejo do meio ambiente que compromete um desenvolvimento sustentável em benefício de gerações futuras.

A denegação do exercício do poder democrático contemplado na Carta da OEA de 2001 é usualmente fruto da conduta do Executivo. Por isso, na Constituição suas facetas estão capituladas no âmbito dos crimes de responsabilidade de atos do presidente da República. O artigo 85 da Constituição e a Lei n.º 1.079 de 10/4/1950 deles tratam ao tipificar a responsabilidade jurídica que advém dos atos contrários: ao livre exercício do Legislativo, do Judiciário, do Ministério Público, dos Poderes Constitucionais das unidades da Federação; ao exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; à probidade da Administração; ao cumprimento das leis e das decisões judiciais; à guarda e legal emprego dos dinheiros públicos. Não apenas os atos, mas também as tentativas de praticá-los configuram crimes de responsabilidade (Lei n.º 1.079, artigo 2).

No atual momento brasileiro de grande debate sobre esta matéria, inclusive no âmbito da CPI da Covid-19, que diz respeito à saúde pública e suas implicações internacionais, é útil apontar a conexão com as facetas de degeneração na ordem interna do exercício do poder democrático contemplado na Carta de 2001. Nunca é demais lembrar que a desconsideração da cláusula democrática compromete a respeitabilidade internacional do País e afeta a capacidade de atuação do Brasil no mundo.

*Professor Emérito da Faculdade de Direito da USP, foi ministro de Relações Exteriores (1992 e 2001-2002)