José Serra* - Uma nova âncora fiscal

O Estado de S. Paulo

O teto de gastos deve ser substituído por uma regra fiscal que tenha como objetivo sinalizar a trajetória da dívida pública

Quem vencer as eleições presidenciais de 2022 no Brasil terá de enfrentar o grande desafio de promover a recuperação econômica do País num contexto de responsabilidade fiscal. Como é óbvio, isso só será viável se o governo federal adotar uma estratégia de ação pragmática e minimamente compatível com a que vem sendo praticada nos países economicamente bem-sucedidos.

Governos no mundo inteiro estão aumentando os gastos públicos para lidar com os efeitos adversos causados pela pandemia num contexto de crise econômica, política e social. No Brasil, ademais, as cicatrizes provocadas pela pandemia da covid-19 serão mais extensas em decorrência do elevado desemprego, do aumento da desigualdade social e da pobreza e dos riscos associados à sustentabilidade da dívida pública.

O cenário torna-se ainda mais desafiador com o aumento da inflação global, que reflete a escassez de oferta de produtos e serviços provocada pela pandemia. Resultado: a evolução dos preços das commodities chega a assustar, com o aumento da cotação média do petróleo de US$ 56,3, em 2020, para US$ 65,7, em 2021. E, o que é pior, o preço dos alimentos disparou para o nível mais alto desde 2014.

O novo governo terá de fazer planejamento orçamentário para valer, como condição para enfrentar as sequelas da pandemia – já presentes – envolvendo programas nas áreas da saúde, da educação e das redes de segurança social. Devese ter claro, também, que o espaço fiscal para financiar políticas públicas se reduz quando o Banco Central aumenta a taxa de juros para conter as expectativas inflacionárias. Nesse contexto, a responsabilidade fiscal torna-se um fator-chave para viabilizar uma agenda de políticas públicas mais abrangentes.

Sem uma âncora fiscal adequada, as propostas viram promessas vazias, os riscos fiscais são maiores e os juros se tornam mais elevados, na medida em que o descontrole das contas públicas se torna mais evidente para os agentes econômicos.

Pode-se argumentar que a adoção do teto de gastos visava precisamente a conter o descontrole herdado do governo Dilma Rousseff, servindo como âncora fiscal da política econômica. Mas não foi bem assim, em face das diversas mudanças desde sua criação.

No contexto atual, a chamada PEC dos Precatórios, na verdade, representa o fim do teto como mecanismo de controle dos gastos públicos. Seu objetivo declarado passou a ser uma ampliação do espaço fiscal para gastos correntes permanentes, mediante a geração de dívidas com títulos precatórios que passariam a ser removidas das estatísticas. Com isso, o teto passará a promover descontroles fiscais, em vez de contê-los.

A evolução da dívida pública é o principal indicador de solvência de um país e é indispensável que as expectativas do mercado em relação às contas fiscais estejam ancoradas em regras que permitam seu monitoramento. Mas mecanismos de controle da despesa, como o teto de gastos, devem ser considerados instrumentos de operacionalização da gestão fiscal. Neste caso, a âncora da responsabilidade fiscal deve estar associada diretamente ao endividamento público, que pode ser influenciado não somente pela despesa, mas também pela receita. Num país com sistema tributário injusto, como o Brasil, essa abordagem faz toda a diferença.

Alega-se que o teto de gastos viabilizaria reformas tributárias e administrativas destinadas a promover justiça tributária e conter supersalários em órgãos fora da esfera do Executivo. No entanto, medidas para promover progressividade no regime tributário e eliminar privilégios no setor público não abrem espaço fiscal no teto de gastos para uma agenda social minimamente adequada.

Cada Poder da República tem o seu próprio teto, portanto, economias em órgãos fora do Executivo, nos quais se concentram os privilégios mais caros do Estado, não geram recursos no orçamento do Poder Executivo. Além disso, a cobrança de impostos dos setores mais ricos também não gera espaço fiscal no teto. Se a âncora fiscal fosse uma regra de controle do endividamento público, essas reformas – tributárias e administrativas – passariam a ter impacto relevante sobre o financiamento do gasto social.

Na Europa, a Comunidade Europeia iniciou, recentemente, a discussão sobre quais serão os novos instrumentos de controle dos orçamentos. E o Reino Unido deu um passo importante ao divulgar seu novo arranjo institucional na área fiscal: a responsabilidade do novo pacote de aumento de gastos será garantida por uma regra de controle do endividamento.

O Congresso Nacional precisa levar em consideração essas mudanças que estão acontecendo no mundo na área fiscal. Será preciso discutir um novo modelo de governança para a gestão dos recursos públicos de modo a viabilizar propostas econômicas que sejam capazes de gerar desenvolvimento com maior inclusão social.

Nesta agenda, é preciso que sejamos mais pragmáticos e menos ideológicos, deixando narrativas pouco férteis de lado. No papel de âncora fiscal, o teto de gastos deve ser substituído por uma regra fiscal que tenha como objetivo sinalizar a trajetória da dívida pública.

*Senador (PSDB-SP)