Entrevista | Felipe Salto: ‘Teto de gastos pode ser trocado por limite de dívida’

Secretário da Fazenda de São Paulo afirma ter enviado proposta a Persio e Alckmin e diz que foi sondado para integrar governo Lula

Alexa Salomão / Folha de S. Paulo

O economista Felipe Salto, secretário de Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo, está redigindo uma proposta de reforma da regra fiscal para substituir o teto de gastos. Uma minuta já foi enviada ao vice-presidente eleito Geraldo Alckmin e ao economista Persio Arida, que integra o grupo de transição da economia.

"Persio disse que iria ler com atenção, que a transição estava apenas no começo e que queria conversar. Para não parecer que estamos colocando carroça na frente dos cavalos, preciso dizer que a proposta é um exercício intelectual que fazemos há anos", afirmou. "Agora, com outros economistas e gente do direito financeiro, estamos tentando bolar algo razoável para não perder mais uma oportunidade de fazer mudanças que vão além do apagar incêndios."

Segundo Salto, o teto já não existe, depois de o ministro da Economia, Paulo Guedes, aprovar sucessivas licenças para gastar acima do teto nos anos de 2020, 2021 e 2022.

"É óbvio que você não pode dar um cavalo de pau nas regras fiscais, mas é preciso entender que nesse aspecto não tem nada de novo em 2023", diz ele. "É mais um ano em que você vai precisar de licença constitucional para furar o teto, com todo o custo político de negociar uma nova PEC [Proposta de Emenda à Constituição].

O economista confirma que foi sondado para integrar o governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT). "Fico muito honrado porque recebi duas abordagens. Numa delas, Alckmin me sondou para saber se tenho interesse. Não houve convite", afirmou.

Estamos acompanhando o périplo do governo eleito na tentativa de fazer uma PEC para a transição, o que basicamente significa abrir espaço no Orçamento para elevar o gasto. É preciso mesmo elevar os gastos? Qual é a situação das finanças federais quando se observa a peça orçamentária que está no Congresso? 

O primeiro ponto a destacar é que, sim, é necessário uma espécie de licença para um gasto superior ao previsto no teto, que está em R$ 1,8 trilhão. Se a gente ajustar esse teto previsto à estimativa mais recente de IPCA, ele fica ainda mais baixo em cerca de R$ 15 bilhões a R$ 17 bilhões.

Mas, além da restrição, você tem uma série de gastos que foram prometidos ao longo da campanha, e muitos deles são meritórios. Tanto é assim que os dois lados tocaram nessa questão de aumentar o gasto social, que tem relação com Auxílio Brasil e o auxílio para crianças de até seis anos. Todo esse contexto é uma justificativa para obter uma licença para gastar.

A segunda justificativa é que no período de 2020, 2021 e 2022 ocorreu um gigantesco waiver [dispensa para cumprir a regra fiscal]. No ano da pandemia, 2020, foram R$ 520,6 bilhões. Em 2021, R$ 114,2 bilhões, e em 2022, 155,4 bilhões. Tudo isso foi gasto acima do teto. A regra do teto, na verdade, já não existe mais. Quem acabou com ela chama-se Paulo Guedes, com uma série de emendas à Constituição, as 109, 113, 114 e a 123.

Na prática, o teto como foi concebido lá em 2016 já não existe mais. É óbvio que você não pode dar um cavalo de pau nas regras fiscais, mas é preciso entender que nesse aspecto não tem nada de novo em 2023. É mais um ano em que você vai precisar de licença constitucional para furar o teto, com todo o custo político de negociar uma nova PEC.

A gente até pode falar depois, mas, como economista, pensei em uma proposta de emenda à Constituição para tratar do fiscal. É uma colaboração intelectual para esse debate, com base no que venho estudando todos esses anos. Inclusive, já mandei a primeira minuta para Geraldo Alckmin e Persio Arida, que são as pessoas com quem tenho mais contato.

Mas qual é a proposta? 

Posso até enviar o texto. Josué Pellegrini, que foi da IFI [Instituição Fiscal Independente], está ajudando a escrever. Com essa proposta, pensamos, em primeiro lugar, conseguir autorizar o gasto extra do ano que vem —e restrito ao ano que vem. Seriam algo como R$ 120 bilhões, podendo ser um pouco mais ou um pouco menos.

A grande coisa é mudar o foco do arcabouço fiscal para o limite da dívida. José Serra coordenou o grupo de finanças públicas da Assembleia Nacional Constituinte. Se pegar todas as discussões —e isso está registrado— vai ver que o espírito dos artigos 48 e 52 já indicava que é importante limitar a dívida. Mas isso nunca foi regulamentado para o caso da União, apenas para estados e municípios.

Quer dizer que estamos defendendo um limite fixo para dívida? Não. Estamos defendendo um limite tendencial. Essa palavra é importante. Ninguém consegue controlar todos os fatores que afetam a dívida, como a taxa de juros, o Produto Interno Bruto ou mesmo a projeção de receita. A variável que está mais sob o controle do governo é o gasto, e por isso o teto pode ser um instrumento à mão, só que até a página dois.

A rigidez orçamentária no âmbito federal é de algo como 93,6%, ou seja, não tem muito espaço de manobra. A prova do pudim que essa coisa deu errada são os quatro anos de estouro do teto com necessidade de mudança na Constituição

Então, propomos o limite para a dívida com meta de superávit primário, calculada com base na trajetória da dívida. Não vai sair mais da cachola de alguém esse número que vai para a LDO [Lei de Diretrizes Orçamentárias].

Tem ainda uma terceira perna que é um teto de gastos diferentes. Ele será uma decorrência dessa trajetória da dívida e desse resultado primário.

Quando o teto estava sendo elaborado, o sr. fez ponderações críticas ao mecanismo. Qual a diferença dessa proposta? 

É importante dizer que tudo é aprendizado. Na democracia, temos mudanças incrementais. Não dá para exigir regra fiscal perfeita. O teto teve a sua importância. Permitiu a redução no custo da dívida e reorganizou as expectativas dos agentes de mercado.

Mas, ainda em 2016, publiquei um artigo com José Roberto Afonso mostrando que o teto estava mal desenhado, em que pese que ambos somos a favor de uma regra de controle do gasto. Agora, temos a oportunidade de melhorar isso

A vantagem da proposta é que você reorienta a política fiscal para aquilo que realmente importa, que é trajetória da dívida, e evita ter uma política fiscal excessivamente contracionista. Às vezes, o PIB cresce mais ou você faz medidas de ajustes que abrem espaço fiscal, então há possibilidade de aumentar o investimento. Hoje, o teto de gastos não permite isso.

E não adianta apenas voltar para a sistemática de meta de resultado primário, que foi instituída por Pedro Malan, em 1999, no bojo do acordo com o FMI [Fundo Monetário Internacional].

A meta de primário é pró-cíclica, ou seja, significa que, quando a receita sobe, eu posso gastar mais. Isso não é necessariamente bom. Eu preciso de algum mecanismo que me permita ter controle permanente da despesa pública, sem que seja draconiana como o teto original, mas que exerça algum controle.

Daí vem a cereja do bolo da nossa proposta: a criação de um fundo de reserva fiscal. Toda a vez que a receita superar aquela meta de primário para que a dívida atinja determinada tendência, o excedente vai para o fundo. Não vai ser gasto. E esse fundo vai ser destinado a investimentos selecionados por um comitê, que até poderá ter integrantes do parlamento, mas vai reunir principalmente gente do Executivo.

Mas como vai funcionar isso, até porque excesso de arrecadação é algo que tem sido raro, não? 

Vou dar um exemplo numérico, A dívida bruta do governo geral está em 78% e provavelmente vai subir para casa de 80%. Qual é o resultado primário necessário para mantê-la em 80%?

Para responder a essa pergunta, eu preciso saber quanto vai ser o crescimento —suponha que seja de 1%— e qual vai ser o juro real —suponha que 5%. Bom, para estabilizar a dívida, eu preciso de um superávit primário de 3,2% do PIB. Eu não vou conseguir isso da noite para o dia, OK?

Mas 3,2% é o número que vai aparecer na LDO [Lei de Diretrizes Orçamentárias] e na PLOA. É o superávit primário necessário para manter a dívida no patamar calculado. Vamos supor que a gente consiga um primário de 4%. É essa diferença de 0,8% vai para o fundo. Uma lei complementar pode ajudar a estabelecer como o fundo vai ser utilizado.

Arida e Alckmin deram algum retorno? 

Persio disse que iria ler com atenção, que a transição estava apenas no começo e que queria conversar. Para não parecer que estamos colocando carroça na frente dos cavalos, preciso reforçar que a proposta é um exercício intelectual que fazemos há anos. Agora, com outros economistas e gente do direito financeiro, estamos tentando bolar algo razoável para não perder mais uma oportunidade de fazer mudanças que vão além do apagar incêndios. O waiver é apagar incêndio, mas é preciso ir além.

Temos um clima de mudança, com todo mundo querendo colaborar. Acho inédito na história recente ter de Arminio Fraga a Guilherme Boulos querendo colaborar com um governo. O cardápio que o presidente eleito tem para escolher é muito eclético, o que é bom.

Mas nesta quinta (10), a cotação da Bolsa despencou e a do dólar saltou por causa da transição e do discurso do Lula. Como sr. viu isso? 

O mercado sempre exagera. A reação precisa ser relativizada. Não dá para se guiar por isso, e é preciso ter cuidado para avaliar essas reações da Bolsa e do dólar, que são até naturais agora. Os anúncios da transição estão no começo. O essencial é que a diretriz seja clara, o que, a meu ver, será dada nas próximas semanas.

O seu nome apareceu nas bolsas de aposta para assumir cargo no próximo governo. O sr. foi procurado, recebeu convite? 

Fico muito honrado porque recebi duas abordagens. Numa delas, Alckmin me sondou para saber se tenho interesse. Não houve convite. Minha ligação com o PSDB veio com José Serra, depois Tasso Jereissati e Alckmin, que admiro muito. Antes de vir para a Secretaria da Fazenda me aconselhei com Alckmin, e ele recomendou que eu viesse.

Qual é o seu balanço da gestão do governo Bolsonaro na economia? 

É preciso reconhecer que não foi irresponsável, mas deixou a desejar. Vai terminar com a dívida abaixo de 80%. Ninguém previu isso, mas porque ninguém também imaginava que o Banco Central ia acabar aceitando inflação alta por muito tempo, e manter a taxa juros baixa por muito tempo. Isso explodiu. O Banco Central teve de subir juros como se não houvesse amanhã. Essa pressão vai aparecer no ano que vem.

Mas enquanto a inflação ficou alta, ajudou a turbinar a receita e o PIB, e a dívida PIB ficou num patamar abaixo do que se previa. Não houve nada de estrutural nesse governo que está acabando. Pelo contrário, como já disse, furou o teto várias vezes.

A gestão tirou nota 5, e ainda deixou herança ruim para o próximo governo, uma trajetória crescente da dívida. Pergunta para qualquer um que acompanha contas públicas. Mansueto Almeida, José Roberto Afonso, Maílson da Nóbrega.

Eu já vejo uma crítica absurda do mercado de que a dívida vai crescer. A dívida vai crescer em qualquer cenário. Se o papa tivesse sido eleito presidente do Brasil e indicasse Alan Greenspan para ministro da Fazenda, a dívida cresceria. A razão é óbvia: a taxa de juros está em 14%. O custo real da dívida hoje está em 8%. Não há Cristo que aguente.

O sr. e a sua equipe vão encerrar uma gestão de quase 30 anos de PSDB à frente do governo de São Paulo. Como estão entregando a casa para esse novo ciclo? 

Modéstia à parte, vamos entregar uma casa muito bem arrumada. A responsabilidade fiscal foi permanente nesses anos.

Havia uma frase famosa do Orestes Quércia, que foi documentada: "Eu quebrei o Banespa, mas elegi meu sucessor", no caso, Luiz Antônio Fleury Filho. É uma frase muito representativa porque, de fato, quebrou não apenas o banco, mas todo o estado.

Quando o governador Mario Covas assumiu, em 1995, não tinha nem dinheiro para abastecer as viaturas da polícia. O secretário de Fazenda escolhido na época, o professor Yoshiaki Nakano, fez ajustes no Orçamento, por dois ou três anos seguidos, de 30% linear, tamanha a gordura que havia nos gastos de custeio e em contratos superfaturados.

Quando fez 20 anos da morte de Covas, eu escrevi um artigo com Guilherme Tinoco, onde mostramos, com números, como aquele ajuste elevou o patamar de investimento do estado. Covas quase não se reelegeu, mas conseguiu mostrar na campanha com clareza como o ajuste fiscal se transformou em benefício para a população.

Ele permitiu o aumento do gasto social. Foi naquela época que surgiram programas que até agora são bandeiras do estado, como o Poupatempo e o Banco do Povo, para ficar em dois exemplos.

Claro que, de lá para cá, ocorreram momentos melhores e piores, mas nunca o estado de São Paulo ficou numa situação ruim.

Recentemente, São Paulo foi como a fábula da formiga. Durante o inverno a gente fez o dever de casa, o ajuste fiscal na pandemia, que todo mundo criticou. Só que, agora, a gente vai terminar o ano com caixa R$ 33 bilhões e a menor dívida da história, 114% da Receita Corrente Líquida.

O nível de investimento só se compara ao período de José Serra, de 2007 a 2010. No biênio 2021-2022, são cerca de R$ 50 bilhões. Você sabe quanto a União prevê investir no ano que vem por esse PLOA (Projeto de Lei Orçamentária Anual) que agora está sendo discutido? R$ 22,4 bilhões.

Isso mostra que o estado não apenas tem responsabilidade fiscal como direciona isso para resultados efetivos, como aumento do investimento e do gasto social. Aqui em São Paulo temos um guarda-chuva de programas, a Bolsa do Povo, que tem vários sub programas, como o vale gás, que foi majorado.

Dentro do Programa de Ajuste Fiscal, que renegociou dívidas, São Paulo tirou nota 10. O Tesouro avisou que o estado vai ter R$ 14 bilhões de espaço fiscal no ano que vem. Estamos deixando contratados um aumento 40% da malha metroferroviária.

É importante dizer que ser secretário foi o trabalho mais fascinante que eu pude fazer na minha vida até esse momento. Entregamos uma série de coisas.

A Resolução 51, que dá transparência para o processo de concessão de benefícios tributários, uma demanda antiga do Tribunal de Contas que resolvemos. A regulamentação do programa Nos Conformes. Aumentamos em 50% a liberação de crédito de ICMS. Estava previsto R$ 1 bilhão e vai terminar o ano em mais de R$ 1,5 bilhão.

Também tiramos do papel o sistema de custos, demanda antiga do FMI e do Banco Mundial. Temos prontas avaliações do custo detalhado por escola. Se eu quiser pegar uma escola aqui na rua, tenho condição de saber a composição do custo dela e comparar com o seu Ideb [Índice de Desenvolvimento da Educação Básica], e identificar isso em todas as escolas. Bom, foram muitas coisas. O governador Rodrigo Garcia vai deixar uma herança bendita para o eleito Tarcísio de Freitas.