Carlos Pereira* - O presidencialismo desequilibrado?

O Estado de S. Paulo

A impositividade de emendas é restrição, mas não impeditivo para a formação de coalizões majoritárias

Tem ganhado força a interpretação de que o equilíbrio das relações Executivo-Legislativo da Constituição de 1988, caracterizado por um Executivo forte e um suposto Legislativo fraco, se quebrou. Entretanto, como lembram Cox e Morgenstern, os Legislativos na América Latina, embora nunca tenham exercido um papel proativo, como nos EUA, estão longe de serem fracos. Para esses autores, o Legislativo no Brasil tem exercido um papel reativo, cooperando com o presidente em troca de compromissos e/ou retornos políticos/financeiros.

Supostamente, algumas mudanças institucionais teriam ferido de morte o domínio do Executivo. Notadamente, a execução impositiva e igualitária das emendas individuais e coletivas teria fortalecido sobremaneira o Legislativo, dificultado a formação de coalizões majoritárias e aumentado os custos de governabilidade.

Será que a impositividade dessas emendas e sua distribuição igualitária tornaram o Legislativo brasileiro autônomo a ponto de não haver vantagens para que partidos participem da coalizão do presidente? É verdade que o sucesso legislativo de presidentes caiu a patamares inferiores a partir do governo Dilma. Mas o mau desempenho teve início antes da impositividade das emendas individuais. Além do mais, Temer teve performance no Legislativo bem superior à da sua antecessora, inclusive derrotando dois pedidos de impeachment da PGR, mesmo com emendas impositivas.

A discricionariedade na execução de emendas é apenas uma das várias ferramentas à disposição do presidente. Sua perda, embora configure uma restrição, não é um impeditivo para que presidentes montem e gerenciem coalizões majoritárias sustentáveis e baratas.

Por outro lado, ao decidir pela inconstitucionalidade do orçamento secreto, o STF devolveu ao Executivo o poder discricionário na execução de 50% (R$ 9,8 bilhões) das emendas de relator, que, somadas às emendas de comissão (R$ 7,6 bilhões), totalizam cerca de R$ 18 bilhões.

Mesmo assumindo que parlamentares tenham ficado mais autônomos em relação ao Executivo com a impositividade igualitária das emendas individuais (R$ 21 bilhões) e coletivas (R$ 7,7 bilhões), não é crível supor, como demonstrado no modelo de barganha de Baron e Ferejohn, que o parlamentar individual e seus partidos não percebam oportunidades de acesso a recursos extras em troca de participar da coalizão do presidente. Em outras palavras, a impositividade igualitária das emendas representa um piso mínimo garantido, mas o bônus recebido do presidente por participar da coalizão é um diferencial capaz de gerar equilíbrio no presidencialismo multipartidário.

*Cientista político e professor titular da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (FGV Ebape)