Marcus Pestana - Ainda sobre as emendas parlamentares

A polêmica sobre emendas parlamentares ganhou novo impulso com a apresentação do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA/2025). De um total de mais 2,3 trilhões de reais, os parlamentares poderão destinar a estados, municípios e entidades filantrópicas 39 bilhões de reais, ou seja, 1,6% do dinheiro efetivamente disponível em 2025 nas mãos do Tesouro Nacional. As emendas individuais consumirão 24,7 bilhões e as emendas das 27 bancadas estaduais, outros 14,3 bilhões.

Na última semana, argumentei que orçamento público, democracia moderna e parlamento nasceram juntos para controlar o poder discricionário do monarca absoluto criar impostos e definir despesas.

Além disso, há uma abissal distância entre regimes presidencialistas (onde há real separação dos poderes) e parlamentaristas (onde executivo e legislativo são quase a mesma coisa). Mas mesmo nos presidencialismos há emendas parlamentares ou influência parlamentar decisiva na fixação dos gastos. A questão que nos diferencia é que em nosso sistema político não se formam blocos de maioria e oposição claros. No parlamentarismo, isto é obrigatório, porque senão o governo caí. No presidencialismo funcional também, a governabilidade impõe formação de um bloco de sustentação parlamentar. Em um caso e outro, os parlamentares têm grande influência sobre a alocação de recursos orçamentários.

Quando era deputado, a introdução da emenda obrigatória foi uma libertação. Eventualmente, era de oposição. Designava 15 milhões de reais dos quais apenas 2 ou 3 milhões eram concretizados. O prefeito ou a entidade filantrópica ganhava a emenda, fazia despesas com a compra do terreno e com projeto de engenharia e arquitetura, e depois o dinheiro da obra e dos equipamentos não saía. Podia ser diferente se renunciasse às minhas convicções e votasse com o governo.

Vários especialistas têm feito comparações internacionais do valor total das emendas com as despesas discricionárias. Penso que o correto é comparar com a receita primária líquida total, já que a rigidez do orçamento brasileiro está reduzindo cada vez mais o espaço livre para o governo governar. As emendas, em 2025, corresponderão à 1,6% da receita disponível. Não é que o valor das emendas esteja alto, a margem de investimento é que está se tornando ridícula pelo engessamento orçamentário via vinculações e indexações. As emendas individuais têm lógica inevitavelmente localista. As de bancada devem retomar sua vocação estruturante estadual e as de comissão de reforço às políticas públicas nacionais subfinanciadas.

É evidente que houve distorções como a não transparência total e rastreabilidade nas chamadas “emendas PIX” (uma resposta do ao excesso de burocracia que provocava um gap temporal de 6 anos entre a destinação e a liberação) e a extinta “emenda de relator”. Isto está sendo corrigido. Mas só quem não conhece o interior do Brasil, com seus mais de 4 mil municípios que vivem de FPM e não têm margem alguma de investimento, pode condenar a construção de uma unidade de atenção primária à saúde, uma creche, uma escola infantil, a aquisição de tratores para apoios aos pequenos produtores, ginásios poliesportivos, pontes, pavimentação de ruas, centros de fisioterapia, entre outros investimentos, viabilizados por emendas.

Creio que é preciso qualificar melhor o debate.