Congresso desmontou o Orçamento com emendas, poder e opacidade, por vários autores*

Folha de S. Paulo

Em bom português, 'corra atrás de emenda, pois seus concorrentes o farão, buscando a reeleição'

Negociar com cargos é política; com dinheiro público sem transparência é captura

Reportagem desta Folha (18/7) mostrou que o Tribunal de Contas da União (TCU) constatou irregularidades em 82% das emendas Pix fiscalizadas. Outra reportagem (15/7) relata que o presidente do PL, Valdemar Costa Neto, afirmou que ele e outros dirigentes interferem na destinação dos recursos, o que motivou ação do Supremo Tribunal Federal (STF). Para quem acompanha a economia política do processo orçamentário, nenhuma surpresa.

Desde o início dos anos 1990, o Brasil construiu, com esforço, um Orçamento mais transparente, executável e controlável. O impulso veio de um escândalo em 1993, quando deputados manipulavam emendas para desviar verbas por entidades fantasmas e empreiteiras. Hoje, o Congresso Nacional trabalha, com método, para desmontar tudo isso. Por quê? Maldade? Perversidade? É mais complicado.

Explicamos a seguir. Pois é, alguém já falou que a história se repete, a primeira vez como tragédia, a segunda como farsa. Entre 2019 e 2025, o Brasil viveu um dos episódios mais graves de opacidade orçamentária de sua história recente; não por acaso, mas como produto de desenho institucional perverso.

Chamou-se "orçamento secreto" à prática que, desde 2020, permitiu ao relator-geral incluir bilhões em emendas sem identificar o parlamentar beneficiado; já naquele ano, essas emendas respondiam por 51,89% do valor comprometido. Em 2022, o Supremo declarou o modelo inconstitucional, por violar publicidade, impessoalidade e transparência.

Fechada essa porta, abriu-se outra: as emendas Pix, criadas em 2019. A lógica é simples: dispensa-se a transparência, o dinheiro vira propriedade do município na transferência e desaparecem plano de trabalho e prestação de contas. Em 2024, 78% dos parlamentares que usaram o instrumento deixaram de informar destinatário ou finalidade do gasto.

O custo é mensurável. Em 2025, emendas somaram recorde de R$ 31,5 bilhões; em 2026, o Orçamento autoriza R$ 61 bilhões —quase o dobro. Isso equivale a 22% da Saúde, 26% da Educação e 38% do Bolsa Família. No Ministério da Integração, a dotação dobrou (R$ 6,1 bilhões para R$ 12,7 bilhões) via emendas, que superam o próprio superávit fiscal previsto (R$ 34,2 bilhões ); R$ 7 bilhões são emendas Pix.

Em pesquisa recente, mostramos que isso decorre de um presidencialismo de coalizão fragmentado, em que formar maioria é caro, custo pago cada vez mais em emendas, não em cargos ou programas. A fragmentação partidária enfraqueceu lideranças: hoje são necessários 15 partidos para maioria, ante 4 ou 5 no passado. As emendas superaram os cargos em atratividade, tornando os presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado superpoderosos, sem responsabilização política.

Há racionalidade nesse processo: é estratégico que deputados busquem esses recursos mesmo diante do risco de desgaste reputacional, criando um equilíbrio de soma negativa, no jargão técnico de teoria dos jogos. Em português: corra atrás de emenda, pois seus concorrentes o farão, buscando reeleição, mesmo sendo elevado o risco de ser pego num caso de corrupção.

Não é ganância individual, mas a lógica de um jogo em que a opacidade compensa cada jogador, mesmo piorando o resultado coletivo. Negociar com cargos é política; com dinheiro público sem transparência é captura.

A reação do STF, do TCU e da Controladoria-Geral da União (CGU) reduziu a opacidade das emendas Pix e ampliou a capacidade de rastreamento, mas não alterou o incentivo político de fundo: usar o Orçamento como ativo de coalizão e de sobrevivência eleitoral. Um malefício adicional: o potencial de baixa renovação no Parlamento.

*Marcos Fernandes Gonçalves da Silva

Coordenador da linha de pesquisa de corrupção do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da FGV/Eaesp

Marco Antonio Carvalho Teixeira

Pesquisador do Centro de Estudos da Administração Pública e coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado Profissional em Políticas Públicas (MDPGPP/FGV/Eaesp)

Alexis Vargas

Doutor em direito constitucional, é professor e gerente-executivo na FGV