José Serra* - Reformas à deriva

O Estado de S. Paulo

O País corre perigo quando mudanças institucionais passam por simples aventuras

O sistema político brasileiro requer lideranças empenhadas, sobretudo na Presidência, para a promoção de iniciativas que vão ao encontro do interesse público. O Congresso, por sua dinâmica interna, tende a favorecer interesses localizados e muito heterogêneos. A falta de coordenação e clareza de propósitos pode conduzir o processo legislativo a resultados frustrantes, quando não desastrosos. Vimos isso com a PEC Emergencial. O mesmo acaba de acontecer com a MP da Eletrobrás.

A proposta declarada de privatização da estatal ter-se-á transformado, ao fim de sua tramitação, numa colcha de retalhos na qual o Congresso, de maneira oblíqua e temerária, assumiu indevidamente o papel de planejador do sistema elétrico brasileiro. Como escreveram especialistas, a falta de liderança executiva para assegurar alguma coerência à proposta fez a privatização de uma estatal do setor ser transmutada numa intervenção parlamentar na política energética do País, visando interesses inconfessáveis. As consequências estão por vir.

Cabe lembrar que riscos idênticos cercam outra reforma muito relevante em tramitação: a administrativa, veiculada pela PEC n.º 32/2020, de autoria do Executivo. Na sua exposição de motivos são anunciadas as três grandes balizas da proposta: modernizar o Estado, conferindo maior dinamicidade, racionalidade e eficiência à sua atuação; aproximar o serviço público brasileiro da realidade do País; e, por fim, garantir condições orçamentárias e financeiras para a existência do Estado e para a prestação de serviços públicos de qualidade.

No site dedicado à PEC estão listados os trabalhos que a orientaram. Diferentemente do último grande movimento de reforma administrativa no Brasil, capitaneada por Bresser-Pereira no primeiro governo FHC, a proposta atual parece motivada por um diagnóstico difuso sobre os excessos e deficiências da gestão pública brasileira. Ela não vem precedida por nada como o Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE), documento que consolidava diagnósticos, diretrizes e arranjos no caso anterior.

Em novembro de 2020, com o objetivo de dar maior transparência ao debate público sobre a matéria, solicitei ao Ministério da Economia, mediante requerimento apresentado no Senado, informações relativas à dimensão fiscal da PEC 32/2020. Buscamos compreender com mais rigor os números que respaldam a reforma. Como resposta recebi 500 páginas compostas quase integralmente por anexos da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2021. Fui informado de que os benefícios fiscais da PEC dependerão de normas infraconstitucionais subsequentes, as quais se tornarão viáveis pelo novo arranjo instaurado pela própria PEC.

Importante ter claro que reformas constitucionais demandam muito cuidado. Uma vez inscrito na Constituição, o novo dispositivo só poderá ser alterado por outra PEC, sujeita a rito especial e quórum qualificado para aprovação (3/5 dos parlamentares de cada Casa, em dois turnos). Por óbvio, os custos políticos para formação de consensos em torno de PECs são muito aumentados. Dito de outra forma: erros de desenho ou mesmo imprecisões conceituais, mais facilmente sanáveis na esfera infraconstitucional, podem acarretar enorme insegurança jurídica e elevado litígio no caso de emendas à Constituição.

Particularmente preocupante é a estratégia de reforma concentrada na via constitucional em contexto de liderança política dúbia, sobretudo no Executivo. A PEC 32/2020 pode provocar uma mobilização acirrada de grupos de interesses em busca de gravar na Constituição direitos e privilégios. Os jornais já noticiam, por exemplo, articulações para que a PEC fixe um rol mínimo de carreiras consideradas típicas de Estado, cujo estatuto jurídico será diferenciado e mais protetivo. A constitucionalização de regras administrativas sempre incorre nos riscos e problemas relativos ao que alguns estudiosos denominaram retrocesso burocrático no bojo da Carta Magna, perspectiva presente no PDRAE.

É questionável o foco em alterações constitucionais quando medidas modernizantes são plenamente factíveis no plano da legislação ordinária ou complementar. A Emenda Constitucional n.º 19, aprovada em 1998, estabeleceu a possibilidade de demissão por insuficiência de desempenho do servidor estável. O Projeto de Lei Complementar n.º 248, regulamentado o instrumento, foi encaminhado pelo governo FHC ao Congresso em 19/10/1998 e desde 2007 aguarda votação final pelo plenário da Câmara dos Deputados. O teto remuneratório do funcionalismo público existe, no seu formato atual, desde 2003. Em 2016 a Comissão Especial do Senado apresentou o PL n.º 6.726 para regulamentá-lo. Após aprovação pelo plenário do Senado, o projeto aguarda designação de comissão especial na Câmara. Mais exemplos poderiam ser dados.

O momento, portanto, pede ponderação. No contexto pré-eleições, vejo o Congresso lidando com reformas à deriva, sem envolvimento do Executivo. O País corre perigo quando mudanças institucionais passam por simples aventuras, especialmente as que envolvem alterações constitucionais profundas.

*Senador (PSDB-SP)