Marcus André Melo* - Orçamento secreto

Folha de S. Paulo

São variados os arranjos em torno do jogo orçamentário nas democracias consolidadas

Em Moçambique, veio à tona, em 2016, a existência de despesas não contabilizadas e desconhecidas do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas no valor de US$ 2 bilhões. O ex-presidente e seu filho foram acusados. O ex-ministro das Finanças está preso na África do Sul. No Brasil, as despesas —muitas superfaturadas— são registradas ("A Organização", 2020, de Malu Gaspar).

O jogo do Orçamento envolve os Poderes Executivo e Legislativo. Em democracias consolidadas o jogo é outro: o Orçamento é, em geral, impositivo e a execução, transparente. Nos EUA, Nixon chegou a contingenciar o Orçamento; o Congresso reagiu com o "Impoundment Act", que fechou as brechas de interpretação a respeito. Projetos localistas ("pork barrel") são objeto de intensa barganha que, no entanto, ocorre no Congresso. O Executivo não é parte da barganha.

Na maior parte das democracias parlamentaristas consolidadas a não aprovação do Orçamento do Poder Executivo equivale a uma moção de desconfiança. Não há emendas localistas ao Orçamento durante sua tramitação. Sob governos de coalizão, a barganha é programática.

Assim temos dois modelos polares: ora o Executivo não possui poder orçamentário; ora domina o Orçamento. O Brasil se enquadra neste último modelo. A aprovação das emendas impositivas em 2015 e 2019 atenuaram o padrão.

Na América Latina, o Brasil ostentava o escore mais elevado (0.91) no índice de "poder orçamentário do Executivo" do BID (o qual leva em conta: exclusividades de iniciativa, veto parcial, teto globais, limites ao emendamento, discricionariedade na execução etc). O Chile (0.73) é o país que chega mais perto do Brasil, mas Argentina (0.45), Colômbia, Uruguai (0.64) e México (0.36) têm escores bem mais baixos.

O índice de Wehner para o poder orçamentário do Legislativo não inclui o Brasil. Austrália, França, Reino Unido, Irlanda e Chile têm escores extremamente baixos (cerca de 20, em uma escala de 1 a 100; EUA = 88). O Brasil estaria neste cluster.

O Parlamento brasileiro já desfruta globalmente de prerrogativas expressivas, que se expandiram com a aprovação do orçamento impositivo. No índice de poderes legislativos de Chernykh, Doyle e Power, o escore do Brasil é 4,12, abaixo do parlamento mais poderoso do mundo —o alemão (escore de 5,93)— e do dos EUA (4,67) —mas acima de Chile (4,04), Argentina (3,6) e México (3,1).

No orçamento secreto há sim registro de transações. Ao fim e ao cabo, quem controla a execução orçamentária é a Fazenda, embora o custo político de sua maior opacidade seja transferido para o Congresso. Ele reduz a assimetria pró-Executivo mas representa forma predatória e risco de tragédia dos comuns.

*Professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).