José Serra - Técnica e política na reforma tributária

O Estado de S. Paulo

Uma economia cada vez mais complexa e um mundo político marcado pela fragmentação fazem das mudanças do sistema tributário um ótimo campo para a reflexão

A Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei Complementar (PLP) que regulamenta a Emenda Constitucional 132/2023, que modificou radicalmente a tributação sobre bens e serviços na economia brasileira. A proposta proveniente do governo federal foi a base do substitutivo aprovado, que segue para o Senado Federal, podendo retornar à Câmara, em caso de modificações.

A leitura que muitos fizeram sobre as modificações que a Câmara dos Deputados propôs ao texto do PLP 68/2024, na forma do substitutivo, apontou para a desfiguração completa da proposta de reforma tributária. Muitos chegaram a apontar que a política deturpou a proposta que os técnicos formularam.

Não acho que seja relevante tomar o partido de algum lado dos críticos. Mas é crucial avaliar o processo de mudança dos pilares do sistema tributário e a forma como a decisão política é conduzida na tramitação de um projeto que afeta tantos interesses. Uma economia cada vez mais complexa e um mundo político marcado pela fragmentação fazem das mudanças atuais do sistema tributário um ótimo campo para a reflexão.

De toda forma, é crucial ter em mente que a proposta de reforma tributária é composta por aspectos de grande importância e que trazem uma modernidade de que o País ainda carece. Nunca é demais citar suas virtudes: apropriação da receita pelo local onde o consumo é realizado, desoneração das exportações, retirada da tributação sobre o investimento. São bandeiras que técnicos e políticos empunharam por décadas.

É necessário, no entanto, compreender as vulnerabilidades e saber em que ponto residem. Não basta criticar os interesses ou denunciar a ação política como mácula. Primeiro, porque defender posições e recursos financeiros é o dia a dia da humanidade há eras. Segundo, porque a política existe para harmonizar posições divergentes. Onde essa harmonização fracassa, os movimentos do Estado e da sociedade sofrem a paralisia derivada da insegurança.

Chega a ser surreal que já tenhamos uma reforma tributária aprovada, mas as alíquotas do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) não sejam conhecidas. Há hipóteses, mas preços de venda e compra de insumos não são realizados na base de hipóteses. A absurda incerteza gerada pela limitada informação leva a uma agudização dos temores dos empresários que são responsáveis pela produção.

Não é demais lembrar que a proposta da reforma trazia um vício de concepção: a alíquota de 25% para todos. Se todas as empresas operassem com a mesma margem de lucro e tivessem a mesma condição de repassar tributos a preços, não haveria problemas. Mas esse não é o caso, o poder de mercado é diferente, entre setores diferentes e entre empresas do mesmo setor. Em certos casos, a continuidade das operações será inviável com a elevação da tributação.

Não seria necessária nenhuma capacidade profética para antever a guerra das alíquotas reduzidas. Mas os propositores da reforma, ao teimar numa alíquota única, perderam a capacidade de arbitrar o processo, no sentido de uma estrutura de porcentuais mais racional. Vale dizer, deixaram à política todo o ônus de adequar a proposta à realidade econômica.

O mesmo raciocínio vale para a Zona Franca de Manaus. A proposta de reforma tributária simplesmente se omitiu sobre o tema. Mas não é possível fechar os olhos para uma realidade de décadas com um marcado conteúdo de articulação do território nacional. Na falta de uma proposta técnica mais bem concatenada, restou aos políticos encarar a realidade.

Que temos um novo sistema tributário sendo construído não há dúvida, mas causa espanto ver um discurso de neutralidade na carga tributária frente ao absurdo que está sendo promovido numa área tão importante quanto o saneamento. A reforma está transformando a tributação sobre o setor no triplo do que é atualmente. O consumidor deverá pagar uma conta 18% maior, porque a atual incidência de PIS/Cofins de 9,25% será transformada em IBS e CBS de, no mínimo, 26,5%.

Outro aspecto que não mereceu atenção devida é relativo ao impacto das alíquotas reduzidas na apuração do tributo a pagar. Quando uma empresa compra insumos com 26,5% de IBS/CBS embutidos, há um creditamento desse montante. Como o PLP é omisso na redução do crédito aos níveis da alíquota reduzida, a maior parte das empresas beneficiadas pela alíquota reduzida simplesmente não pagará nada. Esse aspecto deteriora todas as condições de se calcular uma alíquota geral consistente com a arrecadação necessária.

Aqui vale colocar um aspecto que vem sendo negligenciado. Há um evidente açodamento de setores do Congresso Nacional para a aprovação da reforma, como se fosse um troféu. Mas não é possível deixar de notar que o sistema tributário é fruto da realidade e a ela se amolda. As regras e consensos precisam amadurecer no campo da realidade. Não há oposição entre técnica e política. Ao contrário, a boa decisão política, a correta arbitragem dos interesses conflitantes, só é possível se sustentada por um bom arcabouço técnico.