A popularidade de Lula e o Orçamento, por Marcus André Melo

Folha de S. Paulo

O calendário eleitoral molda a política fiscal e o conflito orçamentário

Choques políticos e judiciais reconfiguram a barganha Executivo-Legislativo

Em seu livro "Six Crises", Richard Nixon narra seis situações pelas quais passou quando era vice-presidente de Dwight Eisenhower —algumas delas insólitas, como quando, durante uma visita à Venezuela em 1958, uma multidão enfurecida atacou sua limusine poucos meses após a queda da ditadura de Marcos Pérez Jiménez, apoiada pelos EUA. Mas o que nos interessa mesmo aqui é que no livro Nixon argumentou que a derrota dos republicanos em 1954, 1958 e 1960 devera-se ao mau desempenho da economia nos anos eleitorais. O notório conservador fiscal argumentava que para ganhar eleições é preciso expandir o gasto em ano eleitoral. Nisso Nixon e Lula estão de acordo.

Dilma expandiu o gasto em 15% em 2010, também um ano eleitoral. Bolsonaro, por sua vez, deu inclusive calote nos precatórios em 2022. O reconhecimento dos ciclos eleitorais da política fiscal levou a uma onda internacional de constitucionalização das regras orçamentárias como mostram Adams et al. Mas algumas delas, como o chamado arcabouço, vão na direção contrária à esperada: são uma licença para gastar, não um constrangimento fiscal duro.

Não há qualquer mistério nos impasses na atual disputa em torno do Orçamento. Não se trata de Poder Executivo sequestrado pelo Legislativo ou nada do gênero. Ou mudanças estruturais no presidencialismo de coalizão. O fato elementar é que Executivo e Congresso respondem a incentivos políticos opostos, o que transforma o Orçamento em campo de disputa. E essa interação ou jogo entre os dois poderes depende de parâmetros. E aqui houve alteração nos parâmetros por um choque no sistema político.

Este choque foi o cataclismo produzido pela política tarifária de Trump e sua interferência no julgamento de Bolsonaro. O resultado, como se sabe, foi o fortalecimento do Executivo em virtude do efeito de união nacional em torno da soberania que engendrou. Lula, que estava nas cordas e enfrentando derrotas sucessivas no Congresso e, portanto, tornando-se um pato manco, reverteu seu declínio de popularidade. O jogo endureceu. O placar da votação deixou isso claro.

A reação do Congresso frente à MP da alta de impostos reedita o comportamento que levou à derrubada do IOF em junho. O que está em jogo aqui são gastos livres de amarras que o Executivo poderá fazer em ano eleitoral quando lideranças congressuais alinhadas a candidaturas presidenciais rivais impõem obstáculos ao aumento da receita. Ao mesmo tempo, a maioria congressual também busca a reeleição, o que transforma o Orçamento em campo de disputa, num jogo de soma zero. Pela sua composição, o Congresso tem imposto, ao longo da última década, uma forte restrição fiscal assimétrica aos governos: veto para aumento de receita livre do Executivo, mas não para a despesa de interesse da maioria legislativa.

Não há qualquer virtude neste jogo. Na realidade ele se assenta em um desequilíbrio dinâmico insustentável. O Executivo segue em sua política fiscal expansionista iniciada até antes mesmo da posse com a PEC da transição e sem alteração da conta de isenções e benefícios. A expansão dos recursos para estados e municípios e através do crédito é inédita e cria um quadro paradoxal com Selic a 15%, enquanto o crédito e o gasto se expandem celeremente.