Endividamento público e as restrições ao próximo governo, por Benito Salomão*

Correio Braziliense

Há uma restrição à política fiscal que o próximo governo herdará. Seria bom que os meios para estabilizar a relação dívida/PIB passassem por uma ampla discussão durante a eleição

Este artigo é o primeiro de dois que ocuparão este nobre espaço a fim de trazer elementos sobre um tema crucial, particularmente no avizinhamento da eleição. Trata-se da dívida pública. Recentemente, foi divulgado o último dado da Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG), que alcançou 79,2% do PIB. Esse mesmo indicador estava em 71,4% do PIB em janeiro de 2023. Em pouco mais de três anos, a DBGG avançou 8 pontos percentuais do PIB e com viés de alta para o horizonte futuro. O Brasil está às vésperas de uma nova eleição, não saberemos quem será presidente daqui 10 meses, mas sabemos que o próximo governo terá fatalmente que lidar com ajustes.

Para entender melhor de que forma a dívida atual está condicionando a política fiscal do próximo governo, é preciso retornar à contribuição de Lucas e Stockey (1983). Os autores constroem um modelo de inconsistência dinâmica em que a estrutura tributária, por influenciar a taxa de juros de títulos de dívidas de diversas maturidades, condiciona a dívida pública. No modelo sem moeda (economia de escambo) e considerando que a dívida pública tenha maturidade ampla o suficiente para atravessar de um governo para o próximo, as políticas fiscal-monetária de um governo funcionam como restrições sobre o próximo governo.

A ideia básica é que, se não há moeda, a estrutura tributária é definida do lado real da economia. As preferências de famílias representativas quanto a consumir e trabalhar atuam como limitações à capacidade do governo de coletar tributos. Em linhas gerais, ao decidir tributar, o governo produz distorções na economia que refletem em alterações nas preferências da família representativa, produzindo um resultado social subótimo. Como não há moeda, isso condiciona também a capacidade de o governo se endividar, já que haverá limitações a ampliar a tributação para o pagamento dessa dívida. Esse é um resultado dinamicamente consistente, uma vez que a dívida pública emitida (ou paga) por um governo condicionará a necessidade de tributar (ou não tributar) do próximo governo.

Ao relaxar a hipótese de economia de escambo e inserir moeda no modelo, o resultado sofre uma flagrante modificação. Se há a possibilidade de emitir moeda, a restrição à tributação é substituída pelo incentivo à emissão de moeda; o pagamento da dívida pública se dá por via do imposto inflacionário. Logo, se o primeiro governo se endivida, ele cria o incentivo para que o próximo pague isso emitindo moeda e criando inflação. Essa solução é dinamicamente inconsistente, já que cria o incentivo para que um governo crie moeda (inflação) de forma discricionária para lidar com a dívida herdada do governo anterior.

O modelo foi pensado para uma economia sob moeda exógena e para a qual a clássica relação entre moeda e nível de preços da Teoria Quantitativa da Moeda se verificasse. Não é o caso das modernas economias que adotam Regimes de Metas de Inflação e que têm bancos centrais independentes. Em outras palavras, nem o nexo causal entre moeda e inflação são um tema relevante das economias contemporâneas, tampouco governos pagam dívida pública emitindo moeda (na prática, eles pagam dívida antiga com emissão de dívida nova). Mas há alguma aplicação do modelo de Lucas e Stockey ao caso contemporâneo.

A alegoria da economia de escambo (trocas) ilustra que existem restrições do lado real da economia que limitam a carga tributária e a dívida pública. Ainda que a inserção de moeda, e consequentemente a inflação, flexibilize essas restrições, o financiamento inflacionário do governo também apresenta custos sociais. Ademais, há na sociedade brasileira uma aversão à inflação que funciona como um limitador da economia política ao supracitado incentivo de pagar dívida pública por via de emissão monetária.

Digressões teóricas à parte e voltando para o caso brasileiro, a dívida pública avançou 8 pontos do PIB em três anos. O próximo governo herdará uma DBGG próxima a 80% do PIB. Apenas para que se tenha uma ideia, há 10 anos, em dezembro de 2015, esse indicador estava em 65,5% do PIB, e esse endividamento esteve no epicentro da grave crise econômica que acometeu a economia entre 2014 e 2016. 

É claro que não há paralelos entre aquele momento e o atual, nem é meu objetivo alardear crises à frente. É claro também que inúmeros choques acometeram a economia brasileira desde 2015, foram acomodados via política fiscal (é pra isso que ela existe!) e ajudam a explicar o atual patamar. Mas que fique claro: o próximo governo não terá margem para elevar o endividamento público em mais 8 pontos do PIB. Ou, em outras palavras, há uma restrição à política fiscal que o próximo governo, independentemente do eleito, herdará. Seria bom que os meios para estabilizar a relação dívida/PIB, que afetarão diretamente a sociedade, passassem por uma ampla discussão durante a eleição.

 *Professor do Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal de Uberlândia (PPGE/UFU)