Duas velocidades da reforma institucional, por Luiz Schymura

Valor Econômico

Algumas instituições sabem se reformar sozinhas, outras transformam qualquer tentativa em mais uma peça do próprio mecanismo que as protege

Em busca de uma gestão mais eficaz da política monetária, os bancos centrais vêm passando por um processo constante de aprimoramento institucional. Não por acaso, Kevin Warsh já chega ao Federal Reserve seguindo essa lógica: em vez de anunciar mudanças, criou cinco forças-tarefas para estudar os pontos mais sensíveis da política monetária americana antes de decidir o que fazer. Os grupos reúnem ex-banqueiros centrais, acadêmicos e executivos financeiros, gente de fora do círculo mais estreito do próprio Fed, e os resultados só devem aparecer daqui a alguns meses. Warsh tem opiniões fortes sobre quase todos esses temas, mas não as impôs de saída. Escolheu primeiro construir, com evidência e deliberação coletiva, o consenso técnico que lhe permitirá convencer o resto do Fomc. É um caso de livro-texto de reforma institucional bem conduzida: o ritmo é lento, mas a legitimidade do resultado tende a ser maior. Contudo, nem toda instituição consegue se reformar dessa maneira.

No Judiciário brasileiro, uma pesquisa do sociólogo Sérgio Guedes-Reis aponta o que acontece quando quem decide a reforma é o próprio regulado. Em 2025, na amostra estudada por Guedes-Reis, R$ 24,3 bilhões foram pagos acima do teto constitucional a 67,3 mil integrantes das elites jurídicas, entre juízes, membros do Ministério Público, advogados e defensores públicos. O descumprimento do teto supera 90% entre juízes e membros do MP, e o gasto extrateto dessas duas carreiras mais que triplicou desde 2022. O contraste entre os dois casos revela um mesmo mecanismo: quem controla o processo de reforma decide se ela nasce devagar, por convencimento, ou se simplesmente não nasce.

A comparação internacional é ainda mais reveladora. Entre 11 países, o Brasil lidera isoladamente: a mediana da magistratura equivale a 48 vezes a renda mediana nacional, contra um máximo de seis vezes nos Estados Unidos. Os 7,5 mil juízes mais bem pagos da magistratura brasileira recebem, juntos, mais do que os cerca de 53 mil magistrados dos outros dez países somados, entre eles Estados Unidos, Alemanha e França.

Guedes-Reis argumenta, com razão, que não se trata de falha moral individual nem de lacuna jurídica pontual, mas de um equilíbrio autorreforçado entre três mecanismos. Primeiro, em ambientes de alta desigualdade, quem está no topo tende a preferir mais desigualdade, mesmo professando neutralidade, e compara-se horizontalmente, dentro do próprio grupo, o que gera percepções sinceras e ao mesmo tempo distorcidas sobre a própria remuneração. Segundo, um jogo de coordenação corporativa em que se conter, quando a maioria já pressiona por vantagens, deixa de ser virtude e passa a ser visto como erro estratégico. Terceiro, uma peculiaridade brasileira: em nenhum dos dez países comparados, o Judiciário acumula, como aqui, o poder de propor normas sobre a própria remuneração e de julgar controvérsias sobre o tema. O CNJ reúne majoritariamente magistrados, e o CNMP, membros do MP. Os regulados se autocontrolam. Não é acaso: garante que qualquer proposta de controle externo precise passar primeiro pelo crivo de quem seria, precisamente, o alvo desse controle.

Esse terceiro mecanismo explica por que leis que tentam enumerar o que conta como remuneratório e o que conta como indenizatório fracassam sistematicamente: atacam o rótulo, não a estrutura. A mesma criatividade normativa que produziu o auxílio-moradia produzirá, adiante, um auxílio-saúde e depois um auxílio-livro. E explica também por que a transparência salarial, tida como remédio universal, apresenta aqui uma funcionalidade perversa, pois os portais de transparência acabam se transformando em ferramentas de benchmarking corporativo. Com isso, em vez de conter excessos, criam o contágio isonômico entre tribunais.

A proposta de Guedes-Reis para romper esse equilíbrio segue duas frentes: uma técnica, outra institucional - e mais decisiva. A frente técnica consiste em adotar o modelo americano de teto sobre a remuneração total, sem exclusão de parcelas indenizatórias. Ao posicionar o Brasil no percentil 75 da amostra internacional, ainda generoso, mas racional, a economia fiscal projetada varia entre R$ 167 bilhões e R$ 469 bilhões em 20 anos, a depender de como o teto passa a valer para os servidores atuais. Para dar a medida, o valor mais alto supera tudo o que a União já gastou com o Fundeb, o principal fundo de financiamento da educação básica, desde a sua criação.

Quanto à frente institucional, a proposta é criar um órgão externo de governança salarial, com poder determinativo, assentos por sorteio cívico e maioria vedada às próprias carreiras reguladas. A proposição se inspira no modelo que o Chile adotou depois do Estallido Social de 2019, isto é, nasceu após uma convulsão social, não de um processo deliberativo tranquilo. No caso, uma comissão externa de remunerações foi criada, com poder de decidir e não apenas recomendar.

Aí está o contraste que interessa. A reforma do Fed representa o comedimento em ação: mudança que nasce de dentro, com tempo, estudo e construção de maioria. A reforma do Judiciário brasileiro, tal como desenhada por Guedes-Reis, só tem chance de sair do papel se vier de fora - porque o próprio arranjo que produz o problema também teria de aprová-lo. Não se trata de temperamento nem de boa vontade, mas de quem tem, estruturalmente, incentivo para preservar o equilíbrio vigente. Algumas instituições sabem se reformar sozinhas. Outras transformam qualquer tentativa de reforma em mais uma peça do próprio mecanismo que as protege. Saber em qual dos dois casos se está importa menos como exercício de teoria institucional do que como condição para responder a uma pergunta prática: vale esperar o consenso amadurecer, ou convém primeiro criar, de fora, as condições para que ele exista? A pergunta ultrapassa o Judiciário, vale para qualquer reforma - administrativa, de estatais, de conselhos profissionais. Sempre que o regulado participa da decisão sobre a própria regulação, a primeira pergunta deixa de ser como reformar. Passa a ser quem poderá reformar.