Poderes em desalinho, por Andrea Magalhães* e Fabio Giambiagi*

Folha de S. Paulo

Desequilíbrio cada vez maior de poder e responsabilidade vem tornando o sistema disfuncional

Congresso administra recursos bilionários sem sofrer pressão do eleitorado e sem responder por seus atos

[Resumo] Resultado das eleições para o Congresso deve acentuar distorções graves na política brasileira. Há mais de uma década o Legislativo ampliou consideravelmente suas atribuições, controlando o Orçamento público com emendas parlamentares bilionárias e derrubando cada vez mais os vetos presidenciais. Não responde, contudo, pelo resultado fiscal ou pela implementação de projetos para o país, responsabilidades que recaem sobre a figura enfraquecida do presidente da República, o que eleva e deturpa os custos da barganha para o Executivo contar com apoio de congressistas em votações. Texto a seguir apresenta propostas para ampliar governabilidade e distribuir de forma mais justa bônus e ônus entre os Poderes.

O quadro que emergiu das eleições mostra o seguinte panorama:

1) Partido mais votado para a Câmara dos Deputados, o PL elegeu 121 parlamentares, em um universo de 513 vagas, ou seja, 24% do total.

2) Para montar uma coalizão que forme uma maioria para aprovar reformas constitucionais (que necessitam do voto favorável de no mínimo 308 deputados) é preciso juntar pelo menos seis partidos.

3) No caso do Senado, a fragmentação se repete. O PL elegeu 19 senadores e terá também a maior bancada, 28 congressistas em um total de 81. Mudanças na Constituição dependerão do apoio de ao menos 49 congressistas, o que significa ter um bloco coeso de pelo menos quatro partidos.

O quadro se complementa com a avaliação de que, para qualquer assunto relevante em que se pense, há algum componente que poderá requerer a aprovação de uma PEC (proposta de emenda constitucional).

Vai ser votado um novo regime fiscal? Dependendo das características, exigirá mudar alguns artigos da Constituição. Reforma administrativa? Algumas regras podem ser modificadas com medidas infraconstitucionais, mas a tradição reformista sempre enfatizou o papel chave das mudanças na própria Constituição.

E assim a realidade se afasta do "nirvana" de qualquer presidente da República, em que 257 deputados e 41 senadores seriam suficientes para permitir governar.

Um dos problemas que o país precisa resolver é a crescente distância entre poder e responsabilidade. O presidente continua sendo, para o eleitor, o rosto do governo. Porém, o Congresso controla uma parcela crescente do orçamento, desafia vetos presidenciais com frequência inédita e adquiriu uma autonomia que não corresponde à imagem tradicional de um Legislativo dependente do Executivo.

Com o resultado das eleições de 4 de outubro, a capacidade de o Legislativo deslocar o centro de decisão política para si a partir de 2027 se tornou ainda maior.

Quem decide a alocação dos recursos? Os parlamentares. Mas de quem é o ônus quando da soma de aprovações inconsistentes emergem consequências indesejadas, sejam elas uma produtividade rastejante, uma dívida pública explosiva e/ou pressões inflacionárias? Do governante de plantão.

Enquanto o Executivo sofre os ônus do desajuste fiscal, suportando as críticas da accountability político-econômica, e o Judiciário mobiliza o debate público, o Legislativo se blinda, confiando na cegueira do eleitorado. Essa é a verdadeira imunidade parlamentar.

Como exigir prestação de contas, se o eleitor nem sequer se lembra em quem votou nas últimas eleições? Como tratar de responsabilidade política, se a população não consegue citar três congressistas? Como cobrar coerência a um programa, se ele não é discutido?

Acresça-se a isso a mudança do "meio ambiente institucional" ocorrida ao longo dos últimos 10 a 15 anos, em que a combinação de fundo partidário, financiamento eleitoral e, principalmente, os recursos nababescos das emendas parlamentares fez de cada congressista uma espécie de potentado árabe, diante de quem o presidente, os ministros e os burocratas se ajoelham para saber se podem contar com alguma benevolência nas votações, frequentemente com o espírito da barganha política deturpado por negociações envolvidas no manto da opacidade.

No contexto brasileiro, a chave do cofre já mudou de mãos há muito tempo. É o centrão, com sua composição fluida, quem gere as emendas bilionárias, em um cenário marcado pelo orçamento impositivo.

Neste ano, os partidos políticos, que há muito perceberam o filão de administrar os recursos sem sofrer a pressão do eleitorado, investiram pesadamente nas eleições para congressistas. O desinteresse pelo Executivo, somado à dificuldade de formar alianças estratégicas, levou ao cúmulo de faltar candidato a vice-presidente da República.

Ao governo resta uma caneta —sem tinta. A derrubada de vetos presidenciais pelo Congresso Nacional, tradicionalmente excepcional, tem se tornado recorrente na última década.

Em levantamento baseado no Painel Galileu do Senado, a rejeição de vetos, que ficou abaixo de 5% nas gestões Dilma (2011-2016) e em torno de 15% no período Temer (2016-2018), chegou a 44% entre 2019 e 2022 (governo Bolsonaro) e a 49% dos vetos apreciados entre 2023 e 2025 (Lula 3). Cabe a velha pergunta: onde isso vai parar?

Nem todo sistema presidencialista sofre com a ingovernabilidade. Por vezes, governos com maior grau de competência política são capazes de implementar sua agenda, valendo-se de estratégias de composição. O espírito democrático se regozija de debates de ideias e concessões recíprocas.

Não é o que tem se verificado no Brasil. A famosa governabilidade custou administrações públicas anabolizadas, o mensalão e emendas parlamentares intocáveis.

A tradicional política de "pork barrel" (o uso de recursos públicos em obras ou projetos localistas destinados por parlamentares para seus redutos eleitorais, com o objetivo de obter apoio político e votos) parece um simples petisco para um centrão que se torna ainda mais insaciável, no contexto de um Congresso cada vez mais conservador.

Observe-se, a propósito, a articulação pós-eleitoral para reconduzir o atual presidente da Câmara, o deputado Hugo Motta (Republicanos-PB), como que sinalizando às bancadas a mesma mensagem: "Aqui mando yo".

Todos sabemos que, em 1988, por ocasião da aprovação da Constituição Cidadã, a Assembleia Nacional Constituinte flertou com o sistema parlamentarista para, no final, ser promulgada uma Constituição com "sabor" parlamentarista.

Manteve-se, oficialmente, o sistema presidencialista, mas com um arranjo institucional multipartidário e proporcional, que logo seria identificado como "presidencialismo de coalizão".

Onde falha esse sistema? Com o passar dos anos, as emendas parlamentares alteraram tanto o custo de transação que a nova realidade elevou o sarrafo da habilidade política exigível do presidente para a "orquestra" não desafinar a níveis extremos.

Verbas são aprovadas como se o dinheiro nascesse em árvore; o ministro da Fazenda de plantão tenta se virar para financiar o desequilíbrio disso resultante; e o Banco Central atua como "bombeiro de última instância", para evitar que as pressões resultantes gerem mais inflação.

A questão é: aonde esse arranjo nos leva? Daron Acemoglu e James A. Robinson, vencedores do Nobel de Economia e autores do livro "Por que as Nações Fracassam", ressaltam o papel das instituições para a evolução positiva ou negativa dos países.

Sem entrar em minúcias que de fato podem distinguir aspectos do caso brasileiro daqueles enfatizados no livro, há uma correlação entre o desenho das instituições e a velocidade do desenvolvimento de um país.

Nosso arranjo de raízes profundas, que vem balizando governos de direita e de esquerda há três décadas, contribui para um crescimento limitado, dívida pública crescente como proporção do PIB e uma das taxas reais de juros mais elevadas do mundo.

Em 1995, quando parecia que um novo horizonte se descortinava para o país após a estabilização, a dívida líquida do setor público foi de 28% do PIB. Trinta e um anos depois, ela já está em 69% do PIB. Enquanto isso, nessas três décadas, a produtividade por homem ocupado se expandiu à raquítica taxa média de apenas 0,6% ao ano. "Alô, Houston, temos um problema", não?

Instituições fortes ou reformas estruturais não eximem os atores políticos de seu protagonismo em implementar na prática os compromissos do próprio arranjo constitucional. É a "vontade de Constituição" de que falava o jurista alemão Konrad Hesse.

A crise no sistema presidencialista atual não se resolve com um semipresidencialismo mal desenhado, com um parlamentarismo já rejeitado pela população ou qualquer solução que transfira ainda mais poder do Executivo para o Legislativo.

Se a hipertrofia do Congresso Nacional pode achacar governos, que diante disso sofrem de paralisia ou se rendem, anabolizá-lo só vai aumentar os custos da barganha.

Mais do que transformar um presidente que negocia permanentemente com seis ou sete partidos em um primeiro-ministro que sobrevive negociando permanentemente com os mesmos seis ou sete partidos, fazer prevalecer o espírito da Constituição repousa em incentivos que reduzam a hipertrofia de qualquer dos poderes.

É urgente pensar em reformas menos ambiciosas, porém viáveis, que restabeleçam um equilíbrio funcional, redistribuindo os custos políticos e transacionais e, assim, mitigando o que poderíamos denominar de "risco de impasse".

A combinação de fragmentação partidária, sistema proporcional e fisiologismo ideológico desafia a formação de coalizões firmes, mas há mudanças recentes que também reforçaram a disfuncionalidade: emendas parlamentares e impositividade orçamentária; uso mais recorrente da derrubada de vetos; fortalecimento das lideranças e estruturas decisórias do Congresso etc.

Nas negociações da Guerra Fria contra o inimigo comum, Henry Kissinger, que se dividia entre a "grandeur de la France", o espírito imperial britânico e o desejo de recuperação do prestígio alemão, costumava dizer, em tom de galhofa: "Quando eu quero falar com a Europa, para que número devo ligar?".

Ajustando para as diferenças de tempo e de lugar, para quem se deve ligar no Brasil?

Aqui, a responsabilidade política recai desproporcionalmente sobre o chefe do Executivo, ainda que o seu veto tenha sido derrubado, que a medida provisória tenha expirado ou que emendas parlamentares tenham sangrado o Orçamento público.

Em termos econômicos, se a dívida pública aumenta, a produtividade empaca e a Selic não pode cair abaixo de 11% ou 12% sob pena de a inflação aumentar, quem é o responsável? O eleitor tende a julgar que é o presidente da República —na realidade, contudo, os poderes dele são mais limitados do que supõe o cidadão comum.

É bom que assim seja. Como disse um dos "founding father" dos EUA, James Madison, "se os anjos governassem os homens, nem controles externos nem internos sobre o governo seriam necessários".

Os gritos do extremismo ideológico exigem a contenção do poder. São muitos os casos em que um Congresso ultraconservador supera os vetos de um Executivo enfraquecido, que assim recorre ao Judiciário para a proteção de minorias.

No entanto, precisamos chegar a uma situação na qual haja alguma harmonia entre os Poderes Legislativo e o Executivo, de modo que a agenda proposta por este, baseada em programa e discutida com a sociedade, possa ser aprovada, como fruto de uma coalizão legislativa clara, após a negociação parlamentar que couber em cada caso.

Acabarão então esquisitices como um parlamentar ter discurso de oposição e cargos no governo, inflacionando os custos da barganha pelo apoio em cada votação.

O jornalista Carlos Alberto Sardenberg escreveu recentemente que "o Congresso, nos últimos anos, descobriu uma forma original de governo: manda no Orçamento, mas não responde pelo resultado fiscal".

É tentador, à luz das anomalias citadas, cogitar que o país poderia optar pelo parlamentarismo. Embora haja argumentos relevantes em sua defesa, há ao menos duas grandes questões que se contrapõem a essa postulação.

A primeira é o retrospecto: em sua curta experiência de vigência de cerca de 17 meses, entre 1961 e 1963, o parlamentarismo no Brasil viu serem empossados três primeiros-ministros, antes de o país retomar o presidencialismo.

No contexto de alta fragmentação partidária, haveria o risco de uma sucessão de governos e, no limite, de Parlamentos, às custas de uma instabilidade jurídico-política grave de longo prazo, prejudicando ainda mais a desejada procura de um horizonte de previsibilidade para a tomada de decisões econômicas.

A segunda questão é o processo de reforma. Tudo nesse assunto é polêmico. É constitucionalmente possível alterar o sistema, passando de presidencialismo para parlamentarismo? As correntes são muitas.

Nos extremos, há quem, de um lado, defenda se tratar de cláusula pétrea, imutável, portanto, no núcleo intangível da separação de Poderes; e, de outro, que bastaria uma PEC para revisitar a matéria.

Entre os polos, a consulta popular se apresenta estratégica para distribuir o custo político de uma agenda que contém um inequívoco componente de autoempoderamento, já que o próprio Parlamento aprovaria uma reforma que ampliaria significativamente a sua centralidade no sistema político.

Além da elementar legitimidade democrática, uma nova consulta se impõe por deferência à escolha popular de 1993, aos princípios estruturantes da organização dos Poderes e mesmo à decisão do constituinte originário de entregar ao eleitorado, e não ao Congresso, a definição do sistema de governo.

O alinhamento entre governo e maioria legislativa é a própria essência do sistema parlamentarista. Justamente por isso, em democracias parlamentaristas maduras, há outros contrapesos contramajoritários que assumem protagonismo, como uma oposição institucionalizada, um Judiciário independente, o federalismo, regras mais rígidas de alteração constitucional e uma imprensa livre.

Definitivamente, não é esse o cenário que se descortina no Brasil de 2027, em que o impeachment de ministros do Supremo Tribunal Federal figurou como prioridade da campanha eleitoral do partido mais votado nas recentes eleições legislativas.

Na busca dos incentivos adequados para mitigar os problemas do arranjo institucional atual, sem ferir o princípio sagrado da independência de Poderes, entendemos que uma "redistribuição de bônus e ônus" entre Executivo e Legislativo deveria envolver, fundamentalmente, quatro proposições, aqui apresentadas para debate:

1) Coalizões explícitas e responsáveis.

A fim de evitar coalizões opacas, episódicas e desprovidas de responsabilidade perante o eleitor, a formação de uma coalizão governamental deveria estar associada à divulgação formal —por parte do presidente da República e dos presidentes dos partidos que fizerem parte da aliança— de uma agenda comum e à identificação explícita das siglas que integram a base do governo.

A composição da coalizão e sua agenda seriam comunicadas ao Congresso no início da gestão e atualizadas sempre que houvesse a entrada ou saída de partidos.

2) Responsabilidade fiscal compartilhada pelas emendas parlamentares.

Além da redução do limite das emendas individuais de 2% para 1% da receita corrente líquida, o que poderia representar uma contribuição imediata do Parlamento ao inevitável esforço de ajuste fiscal a partir de 2027, propõe-se submeter o conjunto das emendas de execução obrigatória a uma rastreabilidade maior e a regras de contingenciamento compatíveis com as que incidem sobre as demais despesas.

3) Maioria qualificada para superação do veto presidencial.

O poder constitucional do Congresso de rejeitar vetos passaria a exigir maioria de três quintos em cada casa (Câmara dos Deputados e Senado), e não mais maioria simples. A medida mitiga riscos de a decisão resultar de uma composição parlamentar circunstancial e reforça a responsabilidade compartilhada.

4) Prazo obrigatório para deliberação sobre indicações.

As indicações para agências reguladoras, Banco Central e demais cargos sujeitos à aprovação legislativa continuariam submetidas ao Senado, mas seriam apreciadas em prazo determinado, sob pena de trancamento de pauta, com preferência sobre outras matérias, até deliberação.

Evita-se, assim, que a postergação se transforme em instrumento permanente de barganha, ao mesmo tempo em que se preserva o poder constitucional atribuído ao Senado.

Esse conjunto de providências não elimina a negociação política. Democracias multipartidárias governam por negociação. O objetivo é outro: reduzir a distância entre o exercício do poder e a assunção de responsabilidade.

É preciso dar maior funcionalidade ao sistema político do país, ampliando as condições de governabilidade e permitindo uma distribuição mais justa entre os bônus e os ônus das decisões que cada Poder toma.

*Doutora em direito econômico pela USP e advogada

*Economista especialista em finanças públicas e Previdência Social. Autor, entre outros, do livro "Tudo Sobre o Déficit Público: Um Guia Sobre o Maior Desafio do País Para a Década de 2020" (Alta Books)