O Brasil só aprende pela dor, por Luiz Schymura*

Valor Econômico

Nenhum dos candidatos competitivos à eleição deste ano sinalizou disposição de apresentar, no primeiro ano de governo, um programa estruturado de contenção de gastos

Se alguém sobrepuser a linha do tempo das reformas fiscais brasileiras aos momentos de deterioração econômica - inflação elevada, desemprego em alta, recessões -, encontrará um padrão inequívoco: o país não reforma quando pode; reforma quando não tem alternativa. Não há episódio relevante de ajuste estrutural aprovado em ambiente de prosperidade. Todos nasceram da crise. No Brasil, a disciplina fiscal raramente é escolha deliberada; é, quase sempre, reação tardia a uma realidade que se impõe.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, surgiu após uma década e meia de hiperinflação e uma sequência de choques externos que expuseram a fragilidade das contas públicas. A EC 95, do teto de gastos, de 2016, foi resposta à mais profunda recessão da história recente, com colapso da atividade, deterioração acelerada do resultado primário e dívida em trajetória explosiva. A reforma da Previdência, em 2019, avançou em um contexto ainda marcado por desemprego elevado, baixa confiança e percepção generalizada de insustentabilidade do gasto obrigatório. Em todos os casos, o ajuste não decorreu de visão preventiva, mas da impossibilidade de continuar adiando decisões.

A questão relevante, portanto, não é por que o Brasil ajusta sob crise, mas por que não ajusta antes dela - quando o custo econômico e social seria menor e a calibragem das medidas mais factível.

A resposta está menos nas lideranças individuais e mais na estrutura de incentivos. A literatura de economia política oferece três mecanismos centrais. Primeiro, a “guerra de atrito” fiscal, formalizada por Alesina e Drazen: diante de custos distributivos, grupos organizados postergam o ajuste tentando transferir o ônus a terceiros, até que a crise funcione como mecanismo de coordenação coercitivo. Segundo, a teoria dos “veto players”, de Tsebelis: quanto maior o número de atores com poder de bloquear mudanças, maior a inércia do sistema e mais difícil alterar o status quo. Terceiro, o viés intertemporal em ambientes polarizados, identificado por Alesina e Tabellini: governos têm incentivo para expandir gastos e endividamento no presente, deslocando o custo do ajuste para administrações futuras, possivelmente adversárias.

No Brasil, esses mecanismos não apenas coexistem - eles se reforçam. O sistema político fragmentado multiplica pontos de veto, enquanto a crescente participação do Congresso na alocação orçamentária, especialmente via emendas parlamentares, reforça incentivos ao gasto localizado, de retorno eleitoral imediato. Em contraste, políticas de ajuste fiscal impõem custos concentrados no curto prazo e oferecem benefícios difusos ao longo do tempo. O resultado é uma assimetria clássica: o custo político de cortar despesas é visível e imediato; o ganho de fazê-lo é incerto, gradual e pouco apropriável eleitoralmente.

A elevada desigualdade social adiciona complexidade ao quadro. Em um país em que o acesso a serviços públicos e renda é profundamente desigual, qualquer proposta de contenção de gastos rapidamente assume caráter distributivo explícito. Cortes são interpretados como perda de direitos, e não como correção de trajetória. Isso eleva o custo político do ajuste preventivo e dificulta a formação de coalizões reformistas em períodos de normalidade econômica.

O episódio dos anos 2000 ilustra com clareza esse padrão. Os superávits primários entre 2003 e 2008 são frequentemente citados como evidência de responsabilidade fiscal em ambiente de crescimento. Uma leitura mais cuidadosa, contudo, revela que o resultado decorreu majoritariamente do boom de commodities, que elevou a arrecadação. O gasto público, por sua vez, cresceu de forma robusta em termos reais. Não houve contenção estrutural da despesa; houve uma expansão mais lenta que a da receita. Quando o ciclo externo se reverteu, o Estado carregava despesas rígidas e crescentes, incompatíveis com a nova trajetória de receitas. A crise fiscal que emergiu a partir de 2014 foi, em grande medida, gestada durante a bonança.

O país opera, assim, com viés pró-cíclico persistente: expande gastos em períodos de crescimento e ajusta de forma abrupta quando a economia já está fragilizada. Esse comportamento amplifica flutuações macroeconômicas, eleva o prêmio de risco e mantém a taxa de juros estruturalmente mais alta do que seria necessário sob uma trajetória fiscal mais previsível.

As perspectivas para os próximos anos não indicam ruptura desse padrão. O cenário base aponta crescimento moderado, inflação resistente e política monetária ainda restritiva - um quadro de desconforto, mas distante do colapso que historicamente viabilizou reformas estruturais profundas. Em contextos assim, a tendência é de inação ou de medidas marginais, incapazes de alterar a trajetória de médio prazo.

O ciclo eleitoral reforça esse diagnóstico. O pleito de 2026 não foge à regra: nenhum dos candidatos competitivos sinalizou disposição de apresentar, no primeiro ano de governo, um programa estruturado de contenção de gastos. Não por má-fé, mas sim por alinhamento a incentivos eleitorais claros.

O resultado é um paradoxo recorrente: a necessidade de ajuste é amplamente reconhecida, mas o sistema político é incapaz de produzi-lo em condições normais. A crise, nesse contexto, atua como catalisador - reduz o poder de veto, altera expectativas e torna viável o que antes era politicamente inviável.

Esse padrão tem custos elevados e cumulativos. O adiamento sistemático do ajuste implica maior endividamento, manutenção de juros elevados e aumento da vulnerabilidade a choques. Além disso, o ajuste tardio tende a ser mais abrupto e socialmente oneroso. Quando finalmente ocorre, há pouco espaço para gradualismo: a restauração da confiança exige medidas rápidas, frequentemente com impactos regressivos no curto prazo.

A conclusão é direta. O Brasil não enfrenta apenas um problema de política fiscal; enfrenta um problema de economia política do ajuste.

Enquanto a estrutura de incentivos permanecer inalterada, a resposta continuará sendo reativa, e não preventiva.

O país segue, com notável consistência, fiel ao seu padrão histórico: não evita crises - depende delas para agir.

Luiz Schymura é pesquisador do FGV