O Executivo enfraquecido e o paradoxo brasileiro - Marcus André Melo

Folha de S. Paulo

O poder dos presidentes tem crescido em todo mundo, até sob a forma de ‘presidencialização do parlamentarismo’

O Poder do Executivo se enfraqueceu sob Lula 3. Esse declínio teve início há cerca de uma década. Há aqui um paradoxo: em todo o mundo, tem ocorrido o contrário: o poder dos presidentes vem experimentando uma expansão secular de suas competências constitucionais. Mesmo em países parlamentaristas, tem-se observado o fenômeno que a ciência política classifica como "presidencialização do parlamentarismo", cujo traço mais notável é a perda da colegialidade dos governos de gabinete e o surgimento de líderes acima dos partidos.

A tendência atual, marcada pelo populismo, é distinta. A expansão de poderes está associada ao abuso de autoridade. O agigantamento do Poder Executivo —no jargão, "executive aggrandizement"— tem sua expressão mais extrema na figura de Trump. Essas tendências geram confusão conceitual.

Há uma distinção essencial formulada de forma pioneira por Jacques Lambert em 1963. O autor de "Os Dois Brasis" (1953) e de uma história constitucional dos EUA argumentava que a designação "presidencialismo" para os países latino-americanos era "deplorável", pois "constitui fonte de erros, ao levar a crer que o regime funciona tanto mais regularmente quanto mais se aproxima do modelo norte-americano". Lambert propôs o conceito de "regime de preponderância presidencial". Tais regimes "aproximam-se tanto do presidencialismo norte-americano quanto do governo de gabinete... Evoluíram para uma confusão de poderes, uma colaboração dirigida pelo Poder Executivo".

Lambert se referia a vários países onde presidentes, historicamente, dispunham de amplos poderes constitucionais —ex. poder de expedir decretos— muito superiores aos do presidente dos EUA. Afonso Arinos já havia se debruçado sobre essa questão com presciência, acrescentando que o hiperpresidencialismo da Primeira República foi neutralizado pela adoção da representação proporcional (RP), a qual criava o imperativo de se formar coalizões.

Essa "confusão de poderes" funcionava como salvaguarda contra abusos, mas comprometia a eficiência decisória. Era a "estabilização da instabilidade", como escreveu Arinos em 1949. A resposta institucional deveria ser o fortalecimento constitucional do presidente —por exemplo, por meio da criação das medidas provisórias, da ampliação de suas iniciativas legislativas, da definição de competências exclusivas e do controle sobre o orçamento.

Medidas nesse sentido, propostas já em 1956, só foram incorporadas à Constituição em 1988. A crise de 1952 foi, em grande medida, resultado de um presidente incapaz de governar dentro da nova configuração institucional do "presidencialismo transacional" (Arinos). Em 1988, o diagnóstico era semelhante: era preciso conferir mais poderes aos Executivos, mas também fortalecer os freios e contrapesos. Essa configuração constitucional mudou pouco desde então. Três inovações merecem destaque: as limitações às MPs (EC 32/2001) e as emendas do orçamento impositivo (EC 86/2015 e EC 100/2019).

O maquinismo constitucional é elemento fundamental do exercício do Poder. Mas o operador —o "maquinista"— importa tanto quanto. Um operador inepto, em determinados contextos, acaba levando a inovações institucionais que minam seu poder, como examinei aqui.