Samuel Pessôa* - A nova onda de política industrial

Folha de S. Paulo

Políticas de desenvolvimento industrial foram essenciais para leste asiático

Nos últimos dez anos tem havido renovado interesse da academia pelas políticas de desenvolvimento industrial (PI).

A nova literatura, no meu entender, demonstra convincentemente que a PI foi essencial para as mudanças na estrutura produtiva que ocorreram nos países de desenvolvimento rápido do leste asiático. Nesse sentido, a literatura recente de economia confirma os achados de uma literatura dos anos 1980 e 1990 da sociologia.

Esses resultados são contrários a resultados anteriores da academia em economia. As mudanças decorreram de uma melhora substancial na capacidade de mensuração do emprego da PI e de seus impactos.

Por exemplo, Nathan Lane, em cuidadoso trabalho empírico, documentou em detalhe que a política industrial praticada entre 1971 e 1979 pelo governo do presidente Park, de internalizar a indústria pesada (petroquímica, siderúrgica e naval), foi muito bem-sucedida em alterar a estrutura da indústria sul-coreana. O bonito no trabalho é que há evidências de que a decisão tomada pelo presidente pode ser considerada exógena à dinâmica da indústria.

Questões associadas à segurança interna do país, após o governo Nixon divulgar mudanças nas políticas de gasto com segurança internacional dos EUA, motivaram a troca. Por outro lado, o assassinato do presidente Park em 1979 terminou com a política. Ou seja, temos uma PI com início, meio e fim e na qual o início e fim são exógenos aos setores envolvidos. Temos, como argumenta Lane, um experimento natural. Há outros exemplos de documentação de sucesso de PI.

A coluna avalia que a grande falha dessa nova literatura foi não reconhecer que o esforço de PI nos países dos tigres asiáticos ocorreu simultaneamente a um brutal processo de acumulação de capital físico e humano. Basta lembrar as elevadíssimas taxas de poupança e o desempenho excepcional daquelas sociedades em testes de proficiência do ensino básico.

Assim, como argumentou Justin Lin em seu debate com Ha-Joon Chang, para os tigres asiáticos a PI não acontecia à revelia das vantagens comparativas, pois estas também mudavam rapidamente. A PI nos tigres asiáticos pode ser interpretada como uma política pública facilitadora, para ajustar a estrutura produtiva às vantagens comparativas em rápida transformação.

Não que seja ineficaz PI à revelia das vantagens comparativas. O caso da Embraer é um exemplo. Mas as chances de não funcionar são muito maiores, e certamente um esforço muito amplo à revelia das vantagens comparativas, como foi o caso com a indústria naval no Brasil de 2006 até 2015, não parece ser promissor.

Simplesmente a indústria que se deseja desenvolver emprega intensamente fatores muito escassos, e, portanto, muito caros. Se os ganhos de aprendizado não ocorrerem rapidamente, antes de a política pública gerar resultados o Tesouro Nacional esgota sua capacidade de financiamento. Esse foi exatamente o caso com a nossa grande crise de 2014 até 2016. Os investimentos foram parados por total esgotamento fiscal do Estado brasileiro.

Assim, com todas as dificuldades do Estado brasileiro —principalmente com o patrimonialismo e com a dificuldade de renegociação (tudo no Brasil rapidamente se transforma em direito adquirido)—, o melhor é o enfoque menos ambicioso de Justin Lin. Respeitar as vantagens comparativas, a menos de casos e experimentos bem circunscritos e sempre ligados a pesquisa e ensino, como foi o caso da Embraer.

*Pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia (FGV) e da Julius Baer Family Office (JBFO). É doutor em economia pela USP.