Por Diego Viana | Valor Econômico
SÃO PAULO - O Brasil que acompanhou pela imprensa os trabalhos da Assembleia Constituinte era um país desconfiado. Depois do fracasso da campanha das Diretas Já, a morte de Tancredo Neves e a posse de José Sarney, o país se preparava para voltar à democracia, ainda sob a influência dos generais. Toda noite, milhões de televisores sintonizavam a telenovela "Vale Tudo" (Rede Globo), cuja abertura mostrava imagens representativas do país: Maracanã, capoeira e crianças morando na rua, enquanto Gal Costa cantava sobre a "grande pátria desimportante". Em 1987, a inflação foi de 415%. Em 1988, de 554%.
Emendada uma centena de vezes, criticada como inviável antes de ser promulgada, a Constituição que entrou em vigor em 5 de outubro de 1988 é também a terceira mais longeva da história do Brasil. Essa longevidade tem um porém: a forma atual da Carta Magna é muito diferente daquela que foi escrita pela Assembleia Constituinte de fevereiro de 1987 a setembro de 1988. Sujeito a 105 emendas - seis da revisão em 1994 e 99 ordinárias -, o texto é continuamente adaptado e atualizado, a ponto de hoje ser 44% maior do que na origem: passou de 1.855 a 2.683 dispositivos, com média superior a 3,5 emendas por ano.
Para Claudio Couto (FGV-SP) e Rogério Arantes (Universidade de São Paulo), a Constituição brasileira é uma "constituição incomum", que "criou uma federação maior que o PIB", como declarou o economista Roberto Campos em 1988. Ela conduz a um presidencialismo de coalizão custoso, inclui um sistema tributário complicado e contém detalhes desnecessários.
Sobretudo, diz Couto, uma particularidade da carta é colocar o país em regime de "constituinte continuada": todo presidente é obrigado a fazer emendas constitucionais se quiser governar. Como muitas políticas públicas que poderiam ser objeto de leis ordinárias estão previstas em dispositivos constitucionais, boa parte do esforço de qualquer governo é dedicado à aprovação de emendas.
Algumas têm efeitos tão simples como a prorrogação de determinada política. É o caso da Desvinculação de Receitas da União (DRU), fruto da Emenda 27 (2000), emendada novamente em 2003 (EC 42), 2007 (EC 56), 2009 (EC 59), 2011 (EC 68) e, finalmente, 2016 (EC 93). A DRU, tal como está redigida atualmente, vale até 2023, com 30% das receitas federais desvinculadas dos gastos constitucionais previstos. Para fazer essas prorrogações, foram necessários três quintos dos votos no Congresso, a mesma maioria que aprovou o teto de gastos.
A extensão e a inclusão de políticas públicas não chegam a fazer do Brasil uma exceção, apesar dos exageros. Há uma tendência mundial de que as constituições se tornem mais longas do que as antigas, segundo Couto. Também há indícios de que os textos constitucionais mais extensos sejam os mais duradouros. Uma pesquisa realizada por Zachary Elkins, Tom Ginsburg e James Melton com constituições de várias épocas e de vários países revelou que as constituições mais extensas são também as mais duradouras. A brasileira, com seus 30 anos, já está bem acima da média histórica, de apenas 19 anos.
"Constituições mais longas contemplam mais setores da população e, por isso, limitam a vontade de mudá-las", diz o jurista Oscar Vilhena Vieira, diretor e professor do curso de direito da Fundação Getulio Vargas, em São Paulo. Somada à facilidade para emendar, como é o caso do Brasil, uma constituição longa confere ao conjunto dos atores políticos uma segurança maior de que vale a pena continuar jogando segundo as regras constitucionais.
Uma das razões para a durabilidade da Constituição brasileira é sua estrutura em dois níveis. Há um núcleo de cláusulas pétreas, que deixa a estrutura política e as definições dos direitos fundamentais intocáveis - estrutura federativa do Estado; voto universal, secreto, direto e periódico; a separação dos poderes; direitos e garantias individuais. A matéria propriamente constitucional, que diz respeito à organização do Estado e seu funcionamento, ocupa cerca de 70% do texto e é extensa, mas sofreu poucas emendas. Dessa parte do texto, pode-se citar a reforma do Judiciário, aprovada em 2004, que criou o Conselho Nacional de Justiça.
O segundo nível corresponde aos 30% que dizem respeito a políticas públicas, incluindo os artigos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Essa porcentagem é, de fato, um recorde. Couto compara esse índice a outros textos da história do Brasil e a constituições de outros países. A Constituição brasileira de 1946 tinha 12,6% de conteúdo tratando de políticas públicas; a de 1891 tinha apenas 2,7%. A do México, de 1917, tem 17%; a da Venezuela chavista (1999), 8,4%; e a de Portugal, após a Revolução dos Cravos, de 1976, tem 4,5%.