Falsas divergências, conflitos verdadeiros

• PSDB e PT discordam mais sobre alianças e Estado do que sobre inclusão

Carlos Pereira e Samuel Pessôa – Folha de S. Paulo / Ilustríssima

Resumo Neste artigo, defende-se que a diferença real entre PT e PSDB não está no gasto social e nas políticas de inclusão, mas na gestão da economia e das coalizões partidárias. No segundo aspecto, o custo da governabilidade se elevou no período petista, marcado por coalizões mais heterogêneas e estratégias de cooptação.

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Recentemente as páginas deste caderno abrigaram um debate entre os cientistas políticos Sergio Fausto e Celso Rocha de Barros, sobre o papel do PSDB nos próximos anos. Fausto apontou que a crise política e a profunda frustração com o PT podem oferecer a chance de o tucanato retomar a sua identidade social-democrata. Celso Barros, por outro lado, argumentou que é natural e saudável que o PSDB se consolide como um partido de direita, cabendo ao PT a social-democracia.

A demarcação exposta no debate nos parece fora de lugar. Antes de auscultar o futuro dos partidos que têm polarizado a política brasileira nas últimas cinco eleições presidenciais, é importante entender as suas reais diferenças.

As divergências entre PSDB e PT não decorrem da relevância das políticas sociais e do papel do setor público em promover maior inclusão dos grupos mais vulneráveis. Desde 1994, ambos os partidos contribuíram para o desenvolvimento do amplo Estado de bem-estar social no Brasil, e as eventuais distinções refletem restrições conjunturais, e não divergências ideológicas sobre a relevância das políticas de inclusão.

A construção do SUS antecedeu a agenda de programas de moradia popular. A agenda de amparo à velhice, com a aposentadoria rural e os benefícios da Loas (Lei Orgânica da Assistência Social), precedeu os programas que combatem a pobreza na infância, Bolsa Escola e, em seguida, Bolsa Família. A adoção de diversas políticas sociais e o aumento do gasto social e da receita de impostos e contribuições, ambos acima do crescimento do PIB, caracterizam tanto os governos do PSDB quanto do PT.

Ou seja, mesmo diante de restrições fiscais e orçamentárias, não ocorreram descontinuidades na oferta e no provimento de políticas de proteção e inclusão social entre os períodos tucano e petista.

Nas últimas décadas, dois princípios parecem ter dominado a agenda institucional e política no Brasil. O primeiro princípio é a inclusão social, que surgiu como uma reação às desigualdades e às injustiças ampliadas durante a ditadura militar. Desde a redemocratização, houve uma mudança drástica no contrato social, com aumentos crescentes do gasto público e da carga tributária para viabilizar a maior inclusão no provimento dos serviços públicos.

O segundo princípio é a necessidade de equilíbrio macroeconômico, resultado da traumática experiência de seguidos anos de descontrole inflacionário, finalmente superado com o Plano Real ( 1994).

Esses dois princípios se complementam. Por um lado, a estabilidade macroeconômica e o controle das contas públicas colaboram para um maior crescimento econômico e a expansão da oferta de empregos. Por outro, a expansão sustentável da economia permite a ampliação dos instrumentos de proteção social, crescentes a partir da Constituição de 1988 e, principalmente, a partir dos anos que se seguem à estabilização da economia. Desde o Plano Real, os avanços econômicos foram concomitantes à ampliação dos programas sociais, resultando na queda da desigualdade de renda e na redução da pobreza extrema.

Portanto a diferença entre PSDB e PT não se encontra na prioridade do gasto social. A divergência real ocorre na definição do papel do Estado no desenvolvimento econômico e na escolha sobre como gerir o nosso presidencialismo de coalizão.

Inflexão O governo tucano conduziu diversas reformas, tendo por objetivo fortalecer o papel regulador do setor público. O governo do PT, por outro lado, sobretudo a partir da metade do segundo mandato Lula, resgatou o papel do poder público na intervenção discricionária nos mercados e na provisão de incentivos ao investimento e ao consumo de setores selecionados.

A inflexão na política econômica ocorreu após a saída de Antônio Palocci da Fazenda e desaguou na chamada "nova matriz econômica" (NME), um ensaio nacional desenvolvimentista caracterizado pelas seguintes medidas:

1. Alteração no regime de câmbio flutuante para fortemente administrado.

2. Adoção recorrente de artifícios para atingir a meta de superavit primário, reduzindo a transparência da política fiscal, além de progressiva redução do superavit primário.

3. Redução, sem que os fundamentos permitissem, da taxa real de juros e, portanto, maior tolerância com a inflação.

4. Controle de preços como mecanismo alternativo para conter a inflação.

5. Expansão do crédito subsidiado, sobretudo por meio do BNDES, para estimular o investimento, com forte discricionariedade em relação aos favorecidos.

6. Redução da abertura da economia ao comércio internacional.

7. Ampliação das políticas discricionárias, como a desoneração tributária de setores ou de bens selecionados, em detrimento das políticas horizontais, com tratamento equânime à maioria dos setores.

8. Aumento da intervenção pública e do papel da Petrobras no setor de petróleo.

9. Intervenção no setor elétrico para baixar as tarifas e antecipar a renovação das concessões.

10. Uso dos bancos públicos para reduzir o spread bancário.

11. Resistência à participação do setor privado na oferta de serviços de utilidade pública e de infraestrutura em geral.

12. Adoção indiscriminada da política de conteúdo nacional e de estímulo à produção local, sem a preocupação com o custo de oportunidade dos recursos públicos.

Nada há de essencialmente social-democrata nessas medidas. Pelo contrário, o comprometimento dos recursos públicos com o intervencionismo estatal contribuiu para a grave crise fiscal e a continuação da construção do Estado brasileiro de bem-estar social. A NME e as políticas sociais, na realidade, competem pelos recursos do Orçamento.

Esse conflito não deve surpreender. Nas cinco décadas do nacional desenvolvimentismo na nossa história, entre 1930 e 1980, o gasto público nas rubricas sociais foi quase inexistente. Nos anos 1950, por exemplo, o poder público gastava com educação, nos três níveis, apenas 1,5% do PIB –enquanto a taxa de crescimento populacional era de 3% ao ano. A prioridade era o desenvolvimento econômico, que se julgava prescindir de políticas sociais e de educação. Desenvolver primeiro e partilhar depois.

Nos oito anos de governo FHC, o gasto social aumentou 0,17 ponto percentual (pp) do PIB ao ano, o que se ampliou para 0,29 pp ao ano durante o governo PT. No entanto é difícil alegar que o maior crescimento do gasto social resulte de diferenças programáticas.

Entre as intenções e os atos interpõem-se as circunstâncias. A agenda da sociedade na quadra tucana de nossa história recente era a estabilização macroeconômica. Pode-se inclusive argumentar na direção inversa: é surpreendente que um governo que enfrentou os desafios de FHC em construir as instituições compatíveis com estabilidade após décadas de inflação elevada tenha conseguido subir o gasto social em ritmo maior do que o crescimento do produto.

Em que medida um Lula vitorioso em 1994 teria conseguido elevar ainda mais rapidamente o gasto público ao enfrentar as mesmas circunstâncias restritivas? A crise fiscal enfrentada pelo governo Dilma demonstra a dificuldade em manter, quanto mais expandir, as políticas de bem-estar social em meio a severos desequilíbrios macroeconômicos.

FHC foi a versão tropicalizada da Terceira Via "avant la lettre": liberalização na economia com vistas a ter recursos para o estado de bem estar. O período Palocci sinalizava que o PT ia dar continuidade e, provavelmente, jogar o PSDB para a direita ou transformar os tucanos em sócios minoritários do condomínio. Infelizmente o desvio da NME mudou a história.

Gestão política Além das diferentes visões do processo de desenvolvimento econômico, há enormes e reais divergências entre os governos do PSDB e do PT sobre a gestão do sistema político.

O governo tucano geriu nosso presidencialismo de coalizão compartilhando poder entre os partidos da base aliada: coalizões homogêneas do ponto de vista ideológico, com menor número de partidos e próximas do legislador mediano do Congresso Nacional, e gestão compartilhada do poder Executivo, levando em consideração o peso político dos partidos aliados.

Essas escolhas de gestão são consistentes com o perfil consociativo do nosso sistema político. Os governos petistas, por sua vez, construíram coalizões ideologicamente mais heterogêneas, na média mais à esquerda do parlamentar mediano do Congresso, e pouco compartilharam a gestão do Executivo, refletindo pouca confiança nos aliados e o oportunismo das eventuais alianças.

Na passagem de FHC para Lula, a proporção do peso dos partidos na distribuição de ministérios, em comparação com a sua relevância na base de sustentação do governo no Congresso Nacional, foi significativamente reduzida.

Como mostram diversos estudos, compartilhar poder, como a maior participação em ministérios, ou empregar moedas de trocas, como a execução de emendas orçamentárias para obter apoio político, são instrumentos substitutos. Quanto mais o poder for compartilhado, menor será a necessidade de empregar as moedas de troca, isto é, gerir o presidencialismo no varejão, e vice-versa.

Quando comparamos as médias das três variáveis de uma coalizão (tamanho, heterogeneidade e proporcionalidade dos gabinetes), ficam evidentes as disparidades das escolhas de gestão das alianças com os parceiros políticos entre o período FHC e o petista.

O tamanho médio da coalizão de Lula foi de oito e nove partidos em seu primeiro e segundo mandatos, respectivamente; o tamanho médio da coalizão do primeiro mandato de Dilma foi de oito partidos, que se traduziu em ampla maioria no Congresso: 328 cadeiras na Câmara, acima das 308 necessárias para aprovar propostas de emendas constitucionais.

O tamanho médio da coalizão nos dois mandatos de FHC foi substancialmente menor, de só quatro partidos. Mesmo com menor número de siglas, a coalizão de FHC proporcionou uma maioria qualificada de 381 cadeiras na Câmara. Ou seja, um maior número de parceiros políticos na coalizão não se traduz necessariamente em maior suporte no Legislativo.

É possível argumentar que as maiores dificuldades para construir coalizão mais consistente ao longo do período petista devem-se ao natural processo de aumento da fragmentação partidária a que nossas instituições políticas induzem. Não nos parece ter sido esse o caso. Vale lembrar que não há proliferação partidária entre o segundo mandato de FHC e o primeiro mandato do governo Lula.

Adicionalmente, o PT, em função de desastrado cálculo político, estimulou a fragmentação partidária, com vistas a reduzir o poder de barganha do PMDB. A criação, por exemplo, do PSD e do Pros certamente atendeu a esse objetivo. O varejão na política aumenta o incentivo para que grupos políticos ideologicamente amorfos tentem organizar novas legendas a fim de abocanhar recursos. Assim, provavelmente, parte apreciável do aumento da fragmentação que houve nos últimos anos é resultado das escolhas de gestão do próprio governo petista.

Com a eleição de Lula, em 2003, houve um aumento significativo da heterogeneidade ideológica das coalizões presidenciais no Brasil. De uma coalizão marcadamente de centro durante o governo FHC, passamos, no governo Lula, para uma coalizão extremamente diversa ideologicamente, com a presença de partidos que iam da extrema direita a partidos de extrema esquerda, passando pelo centro. O mesmo patamar de heterogeneidade ideológica foi reproduzido no governo Dilma Rousseff.

Para medir a heterogeneidade ideológica das coalizões governamentais, há uma classificação dos partidos brasileiros de zero, extrema esquerda, até dez, extrema direita. Com essa classificação pode-se calcular o ponto mediano da ideologia da coalizão e do Congresso Nacional.

Enquanto o ponto mediano da ideologia da coalizão de FHC foi de 6,4 pontos, a do plenário do Congresso na época foi de 6,3. A coalizão governista espelhava a preferência mediana do Congresso. Por outro lado, as medianas ideológicas das coalizões de Lula e Dilma foram de 2,9 e 3,6, respectivamente, enquanto os pontos medianos da ideologia do plenário do Congresso nos seus respectivos governos foram de 5,9 e 4,7.

A gestão política do nosso presidencialismo inclui o tamanho da coalizão, a sua dispersão ideológica, a distância da ideologia média do Congresso e a proporcionalidade na distribuição dos ministérios. Esta última foi profundamente alterada na transição entre PSDB e PT. Para documentar este fato, empregamos o indicador de coalescência, que varia de zero, quando um único partido da coalizão está representado no gabinete de ministros, a cem, quando a distribuição de ministros no gabinete é perfeitamente proporcional ao peso de cada partido na coalizão.

Governabilidade FHC manteve um patamar alto para o indicador de coalescência, em torno de 60 durante seus dois mandatos, principalmente por conta da boa distribuição de poder com o PMDB e PFL. Nos anos Lula, o indicador de coalescência cai para 50, reduzindo-se para 40 no primeiro mandato de Dilma.

As gestões do PT apresentaram tendência de baixo compartilhamento de poder com aliados, talvez por conta do enfrentamento das tendências internas e facções da sigla, numa estratégia que, paradoxalmente, coaliza-se com muitos para compartilhar com poucos. A gestão do PSDB, por sua vez, se diferencia pela escolha de coalizões menores, ideologicamente mais homogêneas e próximas da média do Congresso, além do maior compartilhamento dos cargos ministeriais.

Qual a consequência desse padrão distinto de gestão de coalizão sobre a relação com os seus aliados políticos no Congresso? Calculamos os custos de gestão da coalizão a partir de um índice que leva em consideração três indicadores: a escolha da quantidade de ministérios; o total de recursos que decide alocar a cada um dos ministérios; e o montante em emendas individuais ao Orçamento anual de autoria dos parlamentares executadas pelo Executivo. Supusemos que maior custo em troca de apoio político é sinônimo de má gerência da coalizão e vice-versa.

O custo de gestão da coalizão apresentou grande variação nos três presidentes. Por exemplo, o primeiro mandato do presidente FHC foi caracterizado por um custo total relativamente baixo (média de 14 pontos). Os custos de FHC com o seu próprio partido, o PSDB, também foram inferiores aos custos somados com os outros partidos que fizeram parte da sua coalizão (média de 3 pontos para o PSDB e 11 pontos aos demais).

No seu segundo mandato, entretanto, houve um aumento expressivo dos custos totais de governabilidade (média de 37 pontos) e dos custos com o próprio PSDB (média de 13 pontos), talvez por decorrência da agenda de controle e responsabilidade fiscal implantada neste período, que requereu a aprovação de inúmeras emendas constitucionais e a renegociação das dívidas dos governos estaduais. Mas o partido do presidente continuou a gerar custos consideravelmente menores do que a soma dos demais parceiros da coalizão (média de 24 pontos).

Com a chegada do PT à presidência da República, os custos totais de governabilidade aumentaram (média de 63 pontos). Além disso, ocorreu uma inversão da composição dos custos, na qual o partido do presidente passa a ser a principal fonte de custo de governabilidade em relação aos demais partidos da coalizão (média de 37 e 27 pontos, respectivamente). Padrão semelhante se reproduziu no segundo mandato do presidente Lula Entretanto, verifica-se um pequeno aumento dos custos totais (média de 69 pontos), principalmente a partir da metade do seu segundo mandato. Esse incremento deveu-se fundamentalmente a uma ampliação dos custos com os outros partidos de sua coalizão em relação ao PT (média de 37 para o PT e 32 pontos para os demais).

Finalmente, o primeiro governo Dilma Rousseff apresentou aumento considerável dos custos totais de governabilidade (média de 76 pontos). Entretanto, pela primeira vez em um governo petista, os custos com o partido do presidente foram relativamente menores do que com a soma dos outros partidos da coalizão (média de 32 e 44 pontos, respectivamente).

O custo menor de gestão de FHC ante os governos petistas é ainda mais impressionante se levarmos em conta que o esforço reformista do governo tucano, medido pelo número de emendas constitucionais aprovadas, foi maior do que o observado ao longo do período petista. Enquanto nos mandatos de FHC foram aprovadas 35 emendas constitucionais em 8 anos, 4,4 por ano, no período petista foram 37 emendas em 13 anos, ou 2,8 por ano.

Há forte relação entre as três variáveis da coalizão –tamanho, heterogeneidade e compartilhamento de poder– e o custo de gestão. Maior número de partidos, maior heterogeneidade ideológica e menor compartilhamento de poder com os parceiros estão associados a maior custo de governabilidade.

O presidencialismo de coalizão do governo PSDB foi transformado em presidencialismo de cooptação pelo PT. Nossos problemas decorrem menos de um desenho institucional inadequado e mais das escolhas de um partido, o PT, e de suas pretensões hegemônicas, ao se defrontar com o elevado grau de consenso requerido pelas instituições políticas para governar.

Atalhos A institucionalidade da política e as restrições da economia delimitam o espaço do possível. Em ambos os casos, o governo PT optou por buscar atalhos, e o resultado foi a crise política e a grave recessão, que ameaçam as conquistas sociais da década de 2000. A democracia brasileira não é compatível com partidos com pretensões hegemônicas, que busquem superar com agrados do Executivo a falta de apoio político majoritário. Esta é a dura lição que o PT está aprendendo com a crise.

Precisamente por essa razão, a campanha eleitoral no Brasil não pode apresentar o nível de conflito e disputa das eleições americanas, com suas regras eleitorais majoritárias. A famosa frase de Margaret Thatcher "o consenso é a ausência de liderança" é consistente com as instituições políticas da Grã- Bretanha, o mais majoritário dos sistemas políticos, distante das nossas instituições políticas consensuais. Adaptando a frase de Thatcher, no Brasil liderar é construir consensos.

Esse elevado grau de consenso requerido pelo nosso sistema político pode gerar incômodo. A institucionalização de mecanismos de ganhos-de-troca também podem gerar desconforto. Diversas instâncias possuem poder de veto, e há necessidade de fazer compensações para que não advenham obstáculos insuperáveis.

Esse quadro corresponde ao fenômeno que Marcos Nobre nomeou de pemedebismo e resulta na dificuldade para implantar reformas profundas. Não se trata de uma defesa do nosso sistema político, apenas de uma constatação.

Fosse outro o sistema, seriam outras as possibilidades de atuação na política. Os atalhos, no entanto, se revelaram ineficazes. O comportamento hegemônico do PT, como se estivesse em um regime majoritário, corrompeu os pilares básicos da nossa política, assim como a desconsideração das restrições econômicas resultou na grave recessão que vivemos. Ambas as crises decorrem de uma gestão que desrespeitou a realidade.

É cedo para divisar o cenário político que emergirá. É difícil saber se a presidente Dilma vai conseguir terminar o seu mandato ou se a sociedade e as organizações representativas e de controle vão constitucionalmente encurtá-lo.

Marina Silva finalmente conseguiu lançar seu partido, e Ciro Gomes se apresenta para liderar o espólio do petismo. É possível que o PSDB siga o conselho de Celso Barros e se consolide como um partido à direita, distanciando-se das escolhas do governo FHC. É possível que o PT se reconstrua e opte pela social-democracia, revendo o seu ruinoso resgate do nacional desenvolvimentismo dos últimos anos. O jogo político brasileiro se apresenta hoje bem aberto.

Para o PT, aprender a respeitar a lógica consensualista de nossas instituições, a coalização, ao invés da cooptação, seria um bom começo.