Do caçador de empregos à captura do Estado, por Marcus André Melo

Folha de S. Paulo

Concurso público conteve o clientelismo no ingresso, mas não a apropriação política dos postos de comando

Os políticos podem preferir coletivamente uma burocracia imparcial, mas hesitam em se desarmar primeiro

"Um cargo ou a sua vida!": esses eram os dizeres de um cartaz empunhado por Charles Guiteau, assassino do presidente americano James Garfield, em uma charge publicada pela revista Puck em 1881. A legenda o apresentava como "o caçador de emprego modelo". Guiteau atentou contra Garfield por acreditar que seu apoio à campanha lhe dava direito a um alto cargo público —expectativa frustrada.

O episódio teve papel decisivo na aprovação, em 1883, do Pendleton Act, marco do recrutamento meritocrático no serviço público federal americano. Mas o que interessa não é a emergência de reformas, mas, sim, sua sustentabilidade.

Escândalos abrem janelas de oportunidade; não garantem que as mudanças se consolidem. Em uma democracia, a reforma dificilmente "pega" quando uma força política controla de forma duradoura e desproporcional os recursos de patronagem. Quem está no poder recorre às nomeações para recompensar aliados e ganhar eleições. Por que renunciaria a essa vantagem?

Se duas forças políticas controlam parcelas semelhantes dos empregos públicos, ambas sacrificariam recursos equivalentes caso o patronato fosse restringido. Ao apoiar a reforma, nenhuma concederia vantagem decisiva ao adversário. Cada uma poderia preferir eliminar uma disputa onerosa por cargos e reivindicar o crédito por um governo mais íntegro e eficiente.

O argumento se assemelha a um dilema do prisioneiro. Os políticos podem preferir coletivamente uma burocracia imparcial, mas hesitam em se desarmar primeiro. Um partido que renuncie às nomeações enquanto seus adversários as conservam corre o risco de ser derrotado. As regras de recrutamento por mérito funcionam, assim, como mecanismo de desarmamento mútuo. A reforma se torna mais provável quando as principais forças esperam perdas semelhantes e nenhuma teme ficar em desvantagem. Barbara Geddes encontrou esse padrão na América Latina; Michael Ting e coautores identificaram mecanismo semelhante nos estados americanos.

O Brasil seguiu trajetória pioneira e peculiar. O concurso apareceu na Constituição de 1934, mas sua implantação ganhou impulso sob o Estado Novo, sobretudo com a criação do DASP, em 1938. A experiência autoritária instituiu núcleos burocráticos profissionais. Com a democracia do pós-guerra, esses núcleos sobreviveram, embora a profissionalização tenha avançado de forma desigual. A Constituição de 1988 generalizou o concurso para estados e municípios como regra de ingresso.

O resultado, contudo, não foi a substituição do patrimonialismo pela meritocracia, mas sua acomodação. Consolidaram-se carreiras profissionais e burocracias setoriais —"ilhas meritocráticas", sobretudo no nível federal. Ao mesmo tempo, cargos de comando e decisão nos três Poderes continuaram permeáveis a redes partidárias, familismo e interesses escusos.

Nos estados e municípios, contratações temporárias, excesso de comissionados e outras portas laterais pouco republicanas mantiveram vivo o clientelismo e a corrupção. Essa combinação é a característica central do Estado brasileiro: mérito no acesso à parte expressiva da burocracia, patronagem na disputa pelo seu controle, como mostrei aqui. É ela que sustenta o novo mote do sicário: "A decisão ou sua vida".