Reeleição, boa hora para ajustar o programa industrial, por Pedro Cafardo

Valor Econômico

Estudo mostra que programas para desenvolvimento da indústria no país contribuíram positivamente, mas foram limitados pelo regime macroeconômico

Por que falharam programas para industrializar o país? Como dar continuidade ao NIB (Nova Indústria Brasil)? Depois do resultado da eleição de domingo, essas perguntas já deveriam tirar o sono de postulantes a cargos na área econômica do governo Lula 4.

Bom começo seria a leitura de um robusto trabalho acadêmico feito por quatro economistas brasileiros que estudaram o insucesso dos programas industriais lançados depois das reformas liberalizantes dos anos 1990: André Nassif, da Universidade Federal Fluminense, Carmem Feijó, do CNPq, Eliane Araújo, da Universidade Estadual de Maringá, e Paulo César Morceiro, da Universidade de Johannesburgo.

A conclusão dos economistas, testada com dados estatísticos e econométricos, indica algumas causas desse insucesso. Em resumo, a eficácia da política industrial teria sido limitada pela ausência de um regime macroeconômico de suporte em ambiente caracterizado por juros reais persistentemente elevados e por episódios recorrentes de sobrevalorização cambial. A falta de coordenação entre as políticas monetária, fiscal e cambial limitou os resultados.

Em um quarto de século, governos brasileiros lançaram quatro programas principais de industrialização (PITCE, PDP, PBM, NIB). De modo geral, eles foram bem desenhados - colocaram o investimento, a inovação e as capacidades produtivas no centro do programa.

Apesar disso, os indicadores estruturais pioraram nesse período. De 2000 a 2025, a economia cresceu em média 2,4% ao ano, a participação da indústria no PIB caiu de 15,4% para 11,8%, a parcela das exportações de manufaturados diminuiu de 80,3% do total para 51,5%, enquanto a dos produtos primários subiu de 18,5% para 48,3%.

O trabalho acadêmico (“Industrial policy constrained by the macroeconomic regime: An empirical assessment of Brazil”), elaborado originalmente em inglês, foi apresentado sexta-feira na 30ª conferência do Forum for Macroeconomics and Macroeconomic Policies (FMM), em Berlim.

Os autores definem política industrial de maneira ampla, com o uso coordenado de instrumentos horizontais, que procuram melhorar as condições gerais para as empresas, ou verticais, que beneficiam tecnologias e setores considerados estratégicos. São instrumentos destinados a elevar a produtividade e permitir que países em desenvolvimento reduzam sua distância tecnológica e econômica em relação às economias mais avançadas. Uma política industrial bem-sucedida deveria ampliar as capacidades produtivas e tecnológicas do país, aumentar a participação de setores industriais caracterizados por economias de escala, ciência, tecnologia e inovação e, simultaneamente, reduzir a importância relativa de atividades de menor produtividade.

O trabalho analisou as razões do fracasso por meio de estatísticas descritivas e modelos de dados em painel abrangendo 21 subsetores da indústria de transformação brasileira no período de 2000 a 2025. Na verdade, os autores não usam o termo “fracasso”, mas sim “sucesso limitado”. A principal contribuição foi a avaliação conjunta dos instrumentos de política industrial, das características setoriais e das condições macroeconômicas para explicar as variações na participação dos subsetores industriais no PIB.

Há quatro constatações: persistência ou queda nas participações no PIB; um papel positivo do investimento setorial; uma forte associação positiva entre o financiamento de longo prazo do BNDES e as participações no PIB; e efeitos adversos do câmbio e das taxas de juros reais elevadas. Em suma, a política industrial contribuiu positivamente, mas foi limitada pelo regime macroeconômico.

Os economistas sugerem que a política industrial precisa fazer parte de uma estratégia sistêmica, articulada com políticas públicas em diferentes níveis. No nível microeconômico, entram políticas tributárias, regulatórias e de comércio exterior. No nível intermediário, são importantes ciência, tecnologia, educação e qualificação profissional. E no nível macroeconômico, as políticas monetária, fiscal e cambial. Essas diferentes políticas precisam atuar de maneira complementar. Se uma delas trabalhar em direção oposta às demais, pode comprometer o resultado do conjunto.

Ao analisar o mais recente programa, Nova Indústria Brasil, lançado para o período 2024-2026, embora admitam avanços, os economistas identificam duas limitações importantes: o caráter fortemente horizontal de suas principais missões e a ausência de uma articulação explícita e mais forte com a política comercial, com mecanismos de promoção das exportações e estratégias de diversificação das vendas externas de bens manufaturados e serviços comercializáveis.

Os autores propõem três mudanças gerais na política macroeconômica brasileira. Na política monetária, defendem uma reformulação do regime de metas para que estas envolvam não apenas inflação, mas também crescimento econômico e emprego - sugerem elevar a meta de inflação de 3% para 4% ao ano. Na política fiscal, argumentam que as regras deveriam permitir uma expansão gradual do investimento público como proporção do PIB. Por fim, defendem mudanças no regime cambial: em vez de um sistema de flutuação praticamente livre, recomendam uma flutuação administrada.

Propostas como essas certamente encontrariam resistências caso tivesse sido eleito domingo um governo de ultradireita, neoliberal e defensor do Estado mínimo. A reeleição de Lula, porém, mantém no poder economistas progressistas (ou desenvolvimentistas) e, possivelmente, o dinâmico vice-presidente Geraldo Alckmin no Mdic. Assim, espera-se que haja esforço para a construção de uma política industrial coordenada com a macroeconômica e apoiada por Executivo, Congresso, setor produtivo e comunidade financeira. Porque a industrialização continua sendo o caminho mais curto para enriquecer países e, ao mesmo tempo, cidadãos.