Murillo de Aragão - Um novo pacto federativo

- O Estado de S. Paulo

Na abertura de uma exposição que fiz na Câmara dos Deputados sobre federalismo no Brasil, em abril, lancei duas frases a título de provocação. A primeira, de Tip O’Neill, célebre presidente da Câmara dos Deputados dos Estados Unidos, foi: “Toda política é local”. A segunda foi um adágio bem conhecido: “Quem parte e reparte e não fica com a maior parte ou é tolo ou não tem arte”.

As duas se aplicam perfeitamente ao federalismo de araque que existe no Brasil de hoje. Municípios lideram a discussão sobre o novo pacto federativo e o governo central, que é o que mais arrecada, fica com a maior e melhor parte. Os Estados, paralisados pela guerra fiscal e pela falta de uma agenda comum, estão perdendo espaço e importância.

O problema federalista no País é complexo e antigo. Nossa federação, como poucas no mundo, é trina, pois é composta de União, Estados e municípios. Tal fato não teria maiores repercussões ou distorções se a hierarquia de competências e repartição de receitas fosse rigorosamente estabelecida e cumprida. Não é o caso. A União, como já disse, segura a maior parte das receitas e intervém diretamente em municípios com verbas discricionárias. Responsabilidades são empurradas de lado a lado e quem sofre é o cidadão, com um Estado caro e ineficiente.

No federalismo ideal, vigoram os princípios de autonomia dos governos estaduais e municipais. Existe um compartilhamento da legitimidade e do processo decisório entre os entes federativos. O objetivo é compatibilizar o princípio de autonomia com o de interdependência das partes, resultando numa divisão de funções e poderes entre os níveis de governo.

Na América do Sul, apenas Brasil, Argentina e Venezuela são federações, todas as três ameaçados por sérias distorções. O verdadeiro federalismo pressupõe diversidade e respeito à diversidade, além de divisão equilibrada de recursos e responsabilidades. Não é o que ocorre no Brasil, muito menos na Argentina e na Venezuela.

Nosso federalismo se inspirou no norte-americano. Porém a raiz centralista do Império nunca deixou de influenciar o modelo tupiniquim. A Primeira República buscou construir um modelo federal com autonomia estadual e em benefício das oligarquias estaduais, à custa do enfraquecimento das municipalidades, das práticas republicanas e do governo federal. Não funcionou.

Já na era Vargas, vivemos mais um surto centralista, com o Poder Executivo expandindo competências e atuações por meio de políticas nacionais em várias áreas, inclusive na educação. Particularmente no Estado Novo. No período democrático que vai de 1946 a 1964 ocorreram mudanças em favor da maior democratização e federalização do País. O projeto foi interrompido pelo golpe militar de 1964, que adotou novamente um modelo centralizador e tecnocrático de Estado.

Com a abertura e a redemocratização, o clientelismo e o fisiologismo nas práticas políticas apenas reforçaram a centralização. A situação ficou pior com o robustecimento do sistema tributário a partir de 1994, quando a carga de impostos começou a subir vertiginosamente. O aumento das contribuições cobradas pela União e que não são repartidas com Estados e municípios também reforçou o caixa do governo central para que pudesse implementar seus programas sem a devida preocupação com o sistema federal.

Golbery do Couto e Silva, ideólogo do regime militar, em palestra na Escola Superior de Guerra, em 1980, afirmou: “A história política do Brasil é pendular, oscila entre a centralização e a descentralização”. Esse debate continua atual, apesar de poucos se darem conta de sua importância. Enquanto a política operar no regime de sístole e diástole, teremos um grave descompasso no que tange à administração pública e ao sistema tributário.

Curiosamente, a política vive um processo gradual de multipolaridade, com a ampliação da participação de atores sociais no processo político. As manifestações nas ruas provam que se está ampliando o debate político. As crises de relacionamento entre os Poderes mostra o fim da hegemonia do Executivo sobre os demais. No tocante às responsabilidades, vivemos em constante sístole, com municípios assumindo maiores responsabilidades. No tocante ao sistema tributário, temos um processo de diástole, em que a maior parte dos impostos e das contribuições arrecadados fica sob o controle discricionário do Executivo federal. É um grave descompasso.

Neste momento, sob pressão de prefeitos e governadores, a Câmara dos Deputados debate um novo pacto federativo. O Senado também anunciou a constituição de uma comissão com esse fim. Noto que a mobilização dos prefeitos é mais intensa e mais organizada. Já os governadores estão ficando para trás no debate. Eles não têm agenda comum nem uma posição sobre temas críticos, como as dívidas com a União e a guerra fiscal, e não conseguem articular suas bancadas no Congresso Nacional. Preocupa-me também a ênfase excessiva dada pelos políticos à repartição de receitas e à distribuição de encargos. A pauta municipalista dá especial destaque à questão das receitas, nada mais natural num regime de centralização tributária como o que vivemos. O debate, porém, não deve ficar por aí.

O federalismo de que necessitamos deve ir além. Deve restabelecer a hierarquia entre os três entes federados. Buscar solução para guerras fiscais, simplificar a carga tributária. Promover tratamento adequado para regiões metropolitanas. Ter padrões nacionais para políticas de educação, saúde e segurança pública. Bem como reforçar o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Acesso à Informação, entre outros desafios.

Evidente que num momento de aperto fiscal a discussão parece inoportuna. Mas não é. É imperioso aprofundar a discussão sobre o novo pacto federativo.

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*Murillo de Aragão é cientista político, consultor e advogado, mestre em Ciência Política e doutor em Sociologia pela UNB