A descentralização do poder

• Para reforçar a Federação e evitar que governadores e prefeitos precisem 'passar o pires' em Brasília, o País tem de rediscutir as fatias da União, dos Estados e dos municípios no bolo tributário

José Fucs - O Estado de S. Paulo

No atual cenário de crise no setor público, poucas cenas revelam tanto do Brasil atual quanto a romaria diária de governadores e prefeitos a Brasília. Sem recursos para pagar suas contas ou prestes a entrar na UTI, eles buscam apoio do governo federal para tentar evitar um desastre de proporções incontroláveis. Embora também esteja no vermelho, em decorrência da herança recebida da presidente cassada Dilma Rousseff, a União controla a Casa da Moeda e pode lançar títulos públicos na praça para reforçar o caixa – um privilégio hoje vetado aos Estados e municípios. Está, portanto, numa posição privilegiada na mesa de negociações, para submeter os demais entes da Federação ao jugo do Poder Central.

Para tentar repartir o ônus da derrocada com o governo federal, muitos governadores e prefeitos procuraram atribuir seus problemas à concentração dos recursos dos pagadores de impostos nas mãos da União. De repente, eles passaram a usar a crise fiscal como justificativa para impulsionar a ideia de um novo pacto federativo, cujo objetivo seria alterar as fatias da arrecadação destinadas à União, aos Estados e aos municípios, além de reavaliar as tarefas que cabem a cada esfera de governo, de acordo com a Constituição. A rigor, porém, tudo isso não passa de uma encenação, própria da política pedestre praticada no Brasil.

A insolvência de Estados e municípios tem mais a ver com a gestão inepta e a gastança irresponsável realizada nos últimos anos do que com a centralização dos recursos na área federal. Ainda assim, a peregrinação de prefeitos e governadores em Brasília tem o mérito de jogar os holofotes sobre os escombros da Federação brasileira e estimular o debate sobre a necessidade urgente de se adotar medidas para reformá-la e reforçá-la.

Hoje, a Federação praticamente só existe nas páginas da Constituição. Quase tudo que se queira fazer no País depende da chancela dos políticos e burocratas de Brasília. Apesar de Estados e municípios terem de custear a maior parte dos serviços básicos oferecidos à população, como educação, saúde, segurança e transportes, o grosso do dinheiro dos pagadores de impostos fica mesmo com a União. 

Segundo dados da Frente Nacional de Prefeitos (FNP), a União abocanhou 55,6% do bolo tributário nacional em 2015, enquanto os Estados e os municípios ficaram com 25,1% e 19,3%, respectivamente. Ao mesmo tempo, os governos locais têm pouca autonomia para mexer na área tributária. A capacidade de legislar também está quase totalmente concentrada em Brasília. Só que a demanda pela melhoria da qualidade dos serviços públicos não para de crescer, pressionando prefeitos e governadores a ampliar os investimentos. “No Brasil, nós temos um federalismo centrífugo”, diz o jurista Célio Borja, ex-ministro da Justiça e ex-ministro do Supremo Tribunal Federal (STF). “Não é só a renda que se deve redistribuir, mas sobretudo a competência legislativa e administrativa, porque não é possível que os Estados e os municípios não posam legislar em matérias que lhes concerne.”

A atual situação é parecida com a que o País vivia nos tempos do regime militar, quando a política do “pires na mão” prevalecia e o governo federal arbitrava quem deveria receber os recursos a seu bel prazer. Na Constituição de 1988, procurou-se corrigir o problema, ao menos em parte, com a distribuição de uma fatia maior do bolo para os Estados e municípios. Mas a União manteve muitas de suas atribuições anteriores e ainda recebeu outras, como a de viabilizar o Estado de bem-estar social previsto na nova Carta. Resultado: para cobrir suas despesas, a União criou diversos tributos não partilhados, cujas alíquotas subiram de forma significativa ao longo dos anos.

Mais recentemente, nos governos Lula e Dilma, o problema se agravou, não só com o aumento da fatia da União na arrecadação, mas também com as desonerações fiscais e a concessão seletiva de incentivos e subsídios para certos setores da economia. Realizadas com impostos partilhados com os demais entes da Federação, sem a aprovação de governadores e prefeitos, elas drenaram recursos preciosos dos orçamentos e deixaram muitos Estados e municípios à beira do abismo. Estima-se que, com as desonerações, os Estados e os municípios tenham deixado de receber R$ 190,1 bilhões em impostos entre 2008 e 2012. “A União dava benefício fiscal com o dinheiro dos outros”, afirma o jurista Nelson Jobim, ex-ministro da Justiça e ex-presidente do Supremo Tribunal Federal (STF).

Deve-se colocar na conta também, de acordo com o governador de Goiás, Marconi Perillo (PSDB), os R$ 345 bilhões que os Estados deixaram de receber da União como compensação pelas desonerações de produtos para exportação, desde a entrada em vigor da Lei Kandir, em 1996. No campo da saúde, as perdas são incalculáveis. A defasagem acumulada pela tabela do Sistema Único de Saúde (SUS), que serve de base para o reembolso de despesas de hospitais públicos e privados, atinge a maioria dos procedimentos. A conta mais pesada sobra para os Estados e municípios, encarregados de administrar a quase totalidade das unidades de saúde. Por fim, a União começou a criar pisos salariais nacionais por categoria profissional, como o dos professores, sem apontar de onde viriam recursos necessários para custear as benesses. “O Brasil tem de decidir se realmente é uma Federação ou se apenas exerce de forma descentralizada as políticas públicas decididas no Congresso”, diz o economista Paulo Guedes, presidente do conselho de administração da Bozano Investimentos.

Diante desse quadro, não é de estranhar que a ideia de transferir mais recursos para os governos locais, em especial para os municípios, onde os cidadãos moram e a vida acontece, tenha se tornado quase uma unanimidade nacional. Até o presidente Michel Temer já se mostrou favorável ao encaminhamento da questão no Congresso. Mas, devido às profundas implicações da medida, a negociação de um novo pacto federativo acaba travando apesar de receber o apoio verbal dos parlamentares. Nenhum político quer dar o seu aval a uma proposta que possa reduzir o volume de recursos disponível para a sua região de origem. Ainda mais no atual momento, de crise fiscal generalizada.

Em 2015, ainda no governo Dilma, o Congresso até tentou levar o assunto adiante, mas, em meio ao processo de impeachment e à troca de governo, ele acabou ficando para trás. Agora, a discussão está centrada na operação-hospital que Temer montou para socorrer os Estados em situação terminal e evitar que outros sigam a mesma trajetória. Não há nada realmente ambicioso relacionado à Federação em pauta no momento. “Isso é muito difícil. O José Serra, ministro de Relações Exteriores e senador licenciado, que foi o relator do capítulo tributário na Constituinte, me contou que foi a coisa mais difícil que ele já fez na vida”, afirma o diplomata Rubens Ricupero, ex-ministro da Fazenda e do Meio Ambiente. “As tensões são muito grandes, a possibilidade de avançar é pequena.”

Talvez, por isso, faltem propostas concretas para viabilizar o pacto. “Eu ainda não vi ninguém dizendo qual é o pacto federativo que se quer”, diz o ex-ministro Nelson Jobim. “O pacto federativo que, ao fim, está posto é o aumento de receita para Estados e municípios”. O problema é que, no momento, com a crise fiscal, não há perspectiva de a União abrir mão de receitas. “A União está quebrada e não tem condição de transferir mais recursos para Estados e municípios sem aumentar a carga tributária”, diz o economista Bernard Appy, ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda e diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF).

O economista José Roberto Afonso, pesquisador do Ibre, ligado à Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro, afirma que, hoje, é mais difícil aumentar a fatia dos Estados no bolo tributário do que a dos municípios. Os Estados, segundo Afonso, estão politicamente fracos e desunidos e economicamente fragilizados. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que representa a maior parte das receitas estaduais, está se tornando um tributo obsoleto, com a desindustrialização e a “guerra fiscal”, centrada na redução tributária para atração de novos investimentos. Os municípios, ao contrário, estão organizados e mais fortes politicamente e com um enorme potencial para aumentar a cobrança de tributos próprios (serviços, imóveis, coleta de lixo, iluminação pública, espaço para construção). A União passou a fazer uma ligação direta com as cidades, criando uma realidade institucional que dificilmente será revertida.

Apesar de enfraquecidos, os Estados devem ser beneficiados com uma maior divisão das responsabilidades com a União e os municípios no campo de segurança pública. Hoje, os Estados contribuem com nada menos que 82,4% das despesas na área. “A concentração da segurança pública nos Estados não funcionou. Tanto não funcionou que se está usando perigosamente as Forças Armadas para suprir as carências existentes, o que não é bom, e criou-se essa Força Nacional, que é um negócio meio torto”, afirma Jobim. “Como faz, então? Deixa a segurança só com os Estados ou amplia-se a participação da União e dos municípios em termos de recursos? É uma questão que temos de analisar.” Para que a União, os Estados e os municípios não fiquem batendo cabeça, como na área de educação, talvez seja conveniente acertar desde logo quem vai fazer o quê.