Lopes, Júlio Aurélio Vianna. A Carta da Democracia. O processo constituinte da ordem pública de 1988. Rio de Janeiro: Topbooks, 2008. 257p.
O ano de 2008 foi marcado por diversos eventos que buscaram rememorar os vinte anos da Constituição de 1988. Ainda que tenha recebido atenção dos meios de comunicação, a celebração da “Constituição cidadã” — como a definiu Ulysses Guimarães, presidente da Assembleia Constituinte — foi ofuscada pela celebração de outras datas, com destaque para os 200 anos da chegada da família Real ao Brasil. Independente disso, o fato é que 2008 foi marcado por diversos eventos e publicações [1], cujo intuito era analisar não somente os anos que testemunharam o processo constituinte, como também as consequências da Carta de 88 para a vida dos brasileiros, contribuindo, desta forma, para proporcionar — junto a outros trabalhos essenciais que foram produzidos, seja no calor dos acontecimentos [2], seja posteriormente, como objeto de reflexão acadêmica mais acurada [3] — uma melhor compreensão deste período, que constituiu um marco para a construção da democracia no Brasil.
A Carta da Democracia deve ser compreendida como mais um esforço neste sentido, na medida em que o autor procura analisar a dinâmica dos quase vinte meses que marcaram o processo de elaboração da Constituição de 1988, que se estendeu de fevereiro de 1987 a setembro de 1988.
O livro conta com “Prefácio” de Bernardo Cabral, relator geral da Assembleia Constituinte, que define a obra como “o mais completo, isento e bem elaborado dentre todos [os trabalhos] de que tenho tomado conhecimento em torno dos momentos da Assembleia Nacional Constituinte” (p.15-6). Dividindo seu livro em sete capítulos, além de um anexo contendo declarações de diversas lideranças partidárias quando do encerramento do processo constituinte, o autor vale-se de fontes bibliográficas, jornais da época e dos Anais da Assembleia Nacional Constituinte para reconstituir aqueles meses decisivos que marcaram a redemocratização do Brasil e culminaram na elaboração da “Carta da Democracia”.
Desde o início da obra, Lopes faz questão de destacar as dificuldades enfrentadas no decorrer do processo, apontando para as divergências existentes entre os atores políticos em torno do caráter e do procedimento constituinte. Enquanto determinados setores defendiam a tese de que a feitura da Constituição caberia aos deputados federais e senadores eleitos em 15/11/1986, outros sustentavam a ideia de que este processo deveria ser conduzido por uma Assembleia Constituinte eleita exclusivamente para tal.
A primeira ideia, conforme destacado por Lopes, sagrou-se vencedora, e, a despeito das críticas que permaneceram durante todo trabalho constituinte, a experiência brasileira logrou ser singular — com o precedente apenas da Espanha, em 1978 —, na medida em que a Constituição (Poder Constituinte Originário) acabou por ser elaborada pelo poder constituído. Em consequência desta decisão, os 559 membros do Congresso Nacional empreenderam o trabalho de elaboração da Constituição pari passu às atividades por eles desenvolvidas como deputados e senadores, imprimindo determinada dinâmica ao processo cujas conseqüências não tardariam a aparecer.
Júlio Lopes realiza um minucioso trabalho, visando perceber os embates que permearam todo o procedimento constituinte, cujo desenho inicial objetivava a formulação da Carta em quatro momentos: os constituintes iniciariam seus trabalhos em 24 subcomissões temáticas, cujas propostas seriam enviadas para 8 comissões e, findos os trabalhos das mesmas, suas formulações seriam encaminhadas para uma “comissão de sistematização”, que, finalmente, organizaria um projeto de Constituição para ser votado pelo conjunto dos constituintes no plenário. Conforme bem observado pelo autor, o “único instituto trazido pelo regimento interno, enriquecedor do caldo de cultura política na Assembleia” (p. 38), constituiu-se nas 122 emendas propostas pela iniciativa popular à Mesa Diretora, que, após a verificação, admitiu 83 delas por atender às exigências regimentais da Constituinte. A quantidade de assinaturas mobilizadas para a inclusão das emendas populares no processo corrobora a idéia da existência de um contexto marcado pela mobilização popular, configurando um momento, como bem observado por Bernardo Cabral, “em que a atividade política era res publica, coisa de todos, de todos nós, brasileiros” (p. 14).
Buscando lograr o difícil exercício de combinar a descrição das fontes coligidas com a dimensão analítica do processo constituinte como um todo, o autor se vale de duas clivagens — que ele denomina como ideológica (exame do espectro constituído entre esquerda e direita, de acordo com suas posições frente à democracia política e à propriedade privada) e institucional (análise da trajetória política dos parlamentares constituintes, buscando sopesar se elas ocorreram em instituições públicas ou privadas) —, de modo a identificar os acordos e embates ocorridos nas etapas que antecederam a formulação da Carta de 88. Neste sentido, é relevante destacar a importância conferida por Júlio Lopes ao centro político neste processo, na medida em que as operações políticas de envergadura na Assembleia só poderiam ter êxito caso contassem com as expressões centristas, independentemente do setor ideológico do qual adviesse a iniciativa política.
Conforme destacado pelo autor, durante mais de um ano, nenhum dos partidos políticos da Assembleia privilegiou o debate institucional, em torno de temáticas como o sistema e/ou forma de governo e o sistema eleitoral e partidário, privilegiando as discussões conjunturais, relativas ao mandato presidencial do Governo Sarney, talvez como consequência do funcionamento concomitante do Congresso Nacional e da Assembleia Constituinte.
A esta “tendência conjunturalizante”, que atravessou todo o processo constituinte, vieram a se somar outras práticas — tais como o privilégio dos membros individuais em detrimento das bancadas partidárias nas comissões e subcomissões temáticas e a elaboração fragmentária da futura Constituição (visto que os debates ocorriam nas comissões, sem qualquer conexão com as discussões efetuadas nas demais) — que conduziram o processo constituinte a um quadro de “incerteza absoluta” e “paralisia decisória”, marcado pelas dificuldades de obter consensos políticos sobre a ordem pública. Os diversos impasses (“buracos negros”) surgidos em decorrência dos problemas acima destacados impediram a formulação de um texto consensual básico durante todo o primeiro ano de funcionamento da Assembleia, o que acarretou o truncamento dos trâmites constituintes e o descumprimento de todos os cronogramas antes estabelecidos.
Apesar dessas dificuldades, duas demandas veiculadas pelos constituintes de vários partidos estiveram presentes em todas as subcomissões, segundo o autor: uma inspiração descentralizante do Estado e outra antidiscriminatória dos cidadãos, a despeito das diferenças encontradas entre as posições políticas. Convém ressaltar, entretanto, que, por não possuírem qualquer referencial comum, os debates ali desenvolvidos produziram incongruências entre si, aumentando as divergências no processo constituinte. Conforme destacado por Lopes, este quadro de “paralisia decisória” apenas começou a se modificar na etapa de sistematização, cuja relatoria coube a Bernardo Cabral. Esta fase do processo constituinte testemunhou a combinação da tendência, ainda dominante, de multiplicação de divergências com a tendência, ainda que embrionária, de articulações entre as lideranças partidárias.
Ao analisar este momento fundamental da elaboração constitucional, Júlio Lopes procura ressaltar a importância do surgimento do denominado “Centrão” — movimento composto por lideranças constituintes de centro (do PMDB, PTB, PL), centro direita (do PMDB, PFL, PDS) e direita (do PDS), que valorizava a participação individual em detrimento das bancadas partidárias — para a modificação dos rumos do processo constituinte. Quando o tema da ordem pública foi objetivamente colocado para a Assembleia, estes setores partidários, não selecionados pelo centro esquerda durante as reuniões temáticas e sistematizadoras, se articularam para intervir no processo. O “Centrão”, de acordo com Lopes, estabeleceu-se como uma coalizão de veto, orientada por um consenso negativo sobre a ordem política a ser instaurada no País, cujo ponto programático comum relacionava-se à rejeição do ordenamento constitucional proposto pela comissão de sistematização e pelo desejo de conferir maior espaço ao mercado na ordem constitucional a ser estabelecida.
A partir deste momento, segundo o autor, a paralisia decisória prosseguia não mais pela fragmentação política generalizada verificada na etapa anterior, mas pela contraposição entre os campos do centro esquerda e do centro direita no plenário da Assembleia Nacional Constituinte. Em decorrência das dificuldades enfrentadas, dois movimentos asseguraram a instituição de mecanismos verticais para a produção de amplo consenso daí em diante, no processo constituinte: em primeiro lugar, a negociação entre as lideranças da sistematização e as do “Centrão” por meio de concessões mútuas e, em segundo lugar, o reposicionamento dos setores centristas, que, afastando-se dos setores mais à direita, buscavam se projetar como fiadores de compromissos amplos na Assembleia.
Conforme destacado por Lopes, estes dois movimentos contribuíram para o “fortalecimento inusitado” do presidente da Assembleia Constituinte, Ulysses Guimarães, que passou a ser encarado como o tertius capaz de produzir consensos básicos sobre a ordem pública. Bernardo Cabral, agora relator geral da Assembleia, também teve sua importância política especialmente acrescida neste contexto. Desta forma, a Constituição foi elaborada no plenário da Assembleia, com o consenso sendo estabelecido concomitantemente às votações, implicando o fortalecimento dos partidos mediante as reuniões do Colégio de Líderes e a verticalização do processo decisório.
Ao situar a formação de maiorias constituintes, Júlio Lopes aponta o fato de o compromisso político formalizado no processo ter se constituído em um “consenso periférico sobre a ordem pública” (p. 175-6). Isto quer dizer que, embora as forças políticas da Assembleia tivessem conseguido construir amplos consensos sobre a generalidade dos temas da ordem pública, elas não o fizeram sobre o eixo da ordem política, sobretudo no que tangeu ao tema do sistema de governo. Em consequência disso, a Constituição de 1988 não encerrou politicamente o ciclo da transição democrática, o que só veio a ocorrer em 1993, quando a população brasileira optou pelo regime presidencial de governo.
Entretanto, o autor faz questão de ressaltar que, apesar de a transição democrática ter sido concluída, ela continua padecendo de um núcleo institucional fraco, na medida em que diversos institutos parlamentaristas — sobretudo as medidas provisórias — permaneceram no sistema político brasileiro, tendo como principal consequência a hipertrofia do Executivo sobre o Legislativo, dificultando qualquer possibilidade de iniciativa própria deste poder. Além desta característica, de acordo com o autor, o processo constituinte configurou uma nova imbricação entre Estado e sociedade civil, invertendo o sentido político do regime militar — caracterizado, seguindo a definição de Schimitter, de “regime autoritário-burocrático” —, moldando um regime democrático-burocrático, caracterizado pela projeção de interesses coletivos sobre o Estado, instrumentalizado pelos movimentos sociais para a própria auto-organização.
Além desta análise pormenorizada do processo constituinte, Júlio Lopes procura responder a determinados questionamentos referentes à Constituição de 88, entre os quais convém destacar dois, à guisa de exemplo. O autor fornece algumas interessantes explicações acerca dos motivos que permitiram a elaboração de uma Constituição progressista, mesmo em um cenário marcado pela predominância de congressistas conservadores. Lopes destaca, neste sentido, a importância da ampla incidência das emendas populares no processo constituinte e a desarticulação das forças políticas de centro direita e direita por ao menos um ano na duração do processo. Mais ainda, o autor oferece uma interessante sugestão sobre os motivos da forte presença da dimensão jurídica na “Carta da Democracia”, sublinhando a presença majoritária de membros da Assembleia cuja carreira política se baseava em postos-chave para a regulação estatal, bem como, principalmente, a percepção do direito como fiador de consensos entre a tendência publicista e participativa da sistematização e a tendência privatista e modernizante do “Centrão”.
Além destas explicações, o autor contribui para desmistificar algumas questões relacionadas ao processo constituinte, entre as quais destacamos três. Em primeiro lugar, Lopes nega a idéia de uma enorme presença do Estado e do mercado na Constituição de 88, destacando o fato de o texto ter sido construído através de concessões mútuas entre os defensores destes dois polos, edificando um padrão de parcerias entre ambos, sob a responsabilidade do Estado. Em segundo lugar, para o autor, a Constituição resultou, basicamente, do consenso político entre o centro esquerda e o centro direita, questionando, desta forma, o argumento corrente segundo o qual a Constituinte teria sido hegemonizada ou pelo centro esquerda ou pelo “Centrão”. Por fim, ele problematiza a noção corrente acerca da participação do PT no processo, destacando polemicamente que, malgrado a retórica, o partido se integrou efetivamente ao conjunto da ordem pública delineada pelos amplos acordos políticos.
No final de sua obra, Júlio Lopes ressalta o fato da Constituição de 1988 ter se estabelecido como “uma engenharia política inacabada”, que, a despeito da estruturação institucional inovadora, não conseguiu lograr uma disciplina específica para os partidos políticos e, principalmente, para a Presidência da República, devido à permanência do mecanismo das medidas provisórias. O autor conclui destacando a necessidade da realização de uma reforma política que, além de pôr fim a este mecanismo, venha a estabelecer a fidelidade partidária, “uma exigência inadiável para nossa vida democrática” (p. 242). Neste ponto, convém destacar que, ainda que não seja o objetivo central do autor, esperava-se chegar ao final de uma obra tão bem documentada e analisada com uma proposta normativa menos tímida diante dos enfrentamentos ainda colocados para a democratização política e social do país, relacionada, por exemplo, à expansão e execução com maior periodicidade dos mecanismos de participação popular previstos na Constituição.
Devido à profunda pesquisa empírica e à acurada dimensão analítica, esta obra de Júlio Lopes constitui um instrumento indispensável para a compreensão dos anos que antecederam a realização da Constituição de 1988, bem como para pensar acerca das suas implicações e dilemas colocados na contemporaneidade. A reflexão em torno da “Carta da Democracia”, como bem evidenciado pelo trabalho, deve ser permanente e cuidadosa, visto que, a despeito dos limitados avanços em algumas questões essenciais — cujo exemplo maior é a questão agrária —, a Constituição de 88 tem contribuído para colocar em outro patamar a disputa política e social no país, acumulando forças para os partidos e movimentos progressistas ampliarem a luta para o necessário aprofundamento da democracia brasileira.
Fernando Perlatto é mestrando do Iuperj e pesquisador do Cedes (Centro de Estudos Direito e Sociedade) desta instituição.
Nas Entrelinhas :: Luiz Carlos Azedo
