Este artigo reproduz, com pequenas
adaptações, parte do capítulo 3 de meu artigo “Planejamento Indicativo – elo
perdido do desenvolvimento”, publicado na revista acadêmica “Cadernos do
Desenvolvimento” – v. 17, n 32, CICEF 2022.
Assisto com serenidade “as dores do parto”,
ou a cena da criança “aprendendo a andar”, como eternizou Elis Regina em “Upa
Neguinho”, aqui pensando o “rito de passagem” ora imposto ao povo brasileiro.
Eu descobrira tardiamente a confluência de minha pesquisa metodológica dos anos
90, sobre planejamento em economias de mercado, com a pesquisa teórica de
Furtado sobre a teoria do desenvolvimento econômico.
Restou-me o remorso por não ter ao menos tentado a tempo lhe dar conhecimento de meu trabalho (SILVEIRA, A. M. As Administrações Públicas no Planejamento Moderno: Modelização da Estrutura, Conflitos e Estratégias. 1993. 205p. Tese (Doutorado em Economia). IE-UFRJ, Rio de Janeiro, 1993).
Estados nacionais, grandes corporações e
renovação metodológica do planejamento.
Em todo o mundo, por razões já bem estudadas,
as modalidades de planejamento socioeconômico na abrangência dos espaços
nacionais, e as respectivas metodologias gestadas e amadurecidas no pós-guerra,
foram desconstruídas há umas quatro décadas, na esteira da mudança de formato
de toda a política econômica. Mas nem por isso países capitalistas como Índia,
Japão, Coreia, Alemanha, os escandinavos - mas especialmente os países
continentais, países ditos "baleia" - têm brincado de "cabra
cega" na economia globalizada. Bem a propósito, nas palavras do Prof.
Clélio Campolina sobre o contexto neo-liberal das últimas décadas: “[...] Apesar
de tudo isto, a maioria dos países planeja, especialmente os asiáticos” (CAMPOLINA
DINIZ, Entrevista
: Intérpretes do pensamento desenvolvimentista. Cadernos do Desenvolvimento,
Rio de Janeiro,vol. 13, n.23, p. 249, jul.-dez. 2018).
Países de grande extensão territorial, ricos
em recursos naturais, peso demográfico e grande mercado interno, como o Brasil,
têm potencialmente elevado grau de autonomia decisória em suas economias. Há
campo aberto para a sua renovação conceitual e metodológica que dê conta dos
novos desafios.
Paradoxalmente, o grande capital nunca planejou tanto desde então.
As grandes corporações multinacionais - coordenadas com os seus Estados
nacionais - foram as que mais experimentaram e desenvolveram o tratamento das
incertezas e a interação estratégica entre atores relevantes, elementos
contemporâneos do que se difundiu como "planejamento estratégico",
empresarial.
Em nível acadêmico, a renovação metodológica do planejamento em
economias de mercado já avançara em meados dos anos 70 (JOHANSEN, Leif. Lectures
on Macroeconomic Planning. Amsterdam: North-Holland P. Company, 1977-1978. 2v), pela incorporação da incerteza e da interação
estratégica no planejamento macroeconômico desdobrado em estágios setoriais e
espaciais. Tratava-se da representação das relações entre autoridade central
(governo) e agentes (players, atores,
sujeitos) relevantes não centrais
Ou seja, quanto ao suporte instrumental e técnico do planejamento,
segregou-se mais restritamente a modelagem quantitativa de uma estrutura
(conjunto de relações tecnológicas, comportamentais e institucionais relativamente
estáveis, (evolução de parâmetros podem ser simuláveis) funcionando
independentemente das consciências e vontades), deixando de fora uma outra
representação, aquela das subjetividades, dos atores, dotados de autonomia
decisória e grande impacto econômico, fora do controle governamental. Por isso
mesmo foram trazidas as metodologias de cenários para o campo da política
econômica e do planejamento.
No pós-guerra representava-se aquela estrutura muito mais
abrangentemente. Todos os agentes privados eram nela incluídos. Até as decisões
de investimento privadas eram tratadas como relações de tipo comportamental (a
exemplo dos modelos franceses do INSEE, a dizer, "de 1500 equações").
Sob enfoque sistêmico, a estrutura ligava-se a uma "unidade de controle"
(o governo que, uma vez eleito, supunha-se administrador "neutro",
dos conflitos de interesses, mormente os de classes). Isso estava implícito na
própria teoria macroeconômica, e foi intensamente debatido e revisto desde as
crises dos anos 70 e década seguinte. Uma crítica da conexão entre a visão de
capitalismo cooperativo mediado por Estado neutro (keynesianismo do
pós-guerra), e a estrutura conceitual da política econômica inspirada em
Tinbergen (relação objetivos-instrumentos, "trade offs" entre objetivos) é tratada por Bhaduri (BHADURI, Amit. Economic
Policy and the Theory of the State. In:____. Macroeconomics: The Dynamics of
Commodity Production. London: Macmillan, 1986. cap.8).
Claro que usava-se e abusava-se de variáveis estocásticas para dar
conta das incertezas. Mas as economias capitalistas centrais experimentaram um
"boom" de 20 anos. Então ficava fácil nos anos 50 e 60 extrapolar
tendências que no essencial se confirmavam.
Pois bem. Mantida a abordagem sistêmica, a na nova representação
passa a destacar a interação estratégica entre autoridade central e agentes relevantes
não centrais - a referida representação das subjetividades ou sujeitos - bem como
o reconhecimento das incertezas agora assumidas, explicitadas e tratadas como
tais, como variáveis de cenário. Ora, em termos metodológicos, quase tudo isto
vem da própria experiência das grandes corporações multinacionais (o já
mencionado "planejamento estratégico", empresarial). Mas vai muito
além, quando se trata de coordenar decisões entre agentes sociais ou
econômicos, negociar conflitos em escala social, enfim, quando se trata da
coisa pública e relações Estado-sociedade e Estado-mercado.
Aqui ganha enorme importância a produção e circulação da informação. E não apenas a do status quo, a informação do existente. Mas principalmente a informação prospectiva, de "futuros construídos", objeto de negociação política e participação cidadã. Vem bem a este propósito a caracterização do planejamento por J. Kornai (1970 apud JOHANSEN, 1977, p.44):
Planejamento: um processo de conhecimento e compromissos (cognition and compromise), Planejamento é um instrumento de obtenção de conhecimento. Os principais propósitos do planejamento são o levantamento e a cuidadosa avaliação das informações sobre o futuro. Ajuda na compreensão de nossos próprios anseios, ambições, objetivos; ajuda-nos a confrontá-los com a realidade. Trata-se de um arcabouço para a troca de informação e a coordenação de atividades de outra forma independentes entre si. Uma vez que as atividades de todos os participantes do sistema econômico fossem consideradas como mutuamente independentes, o planejamento viria a ser uma ferramenta para compreeender as interdependências e reconciliar interesses conflitantes.(tradução deste autor).
As múltiplas conexões do quadro conceitual do
planejamento com a teoria do desenvolvimento econômico são campo aberto à investigação.
Aliás, tanto quanto esta própria teoria do desenvolvimento, pois conforme Celso
Furtado, esta “[...] encontra-se em seus estágios formativos”. E prosseguindo
mais adiante, no “Prefácio” à edição de seu livro “Teoria e Política do
Desenvolvimento Econômico”, de 2000: “[...] A significação dos fatores não-econômicos
no funcionamento e na transformação dos sistemas econômicos, bem como a
importância do nível de informação dos agentes responsáveis pelas decisões
estratégicas tornam-se cada vez mais evidentes” (FURTADO, Celso. Prefácio à nova edição. In:_____ Teoria e
política do desenvolvimento econômico. São Paulo: Paz e Terra, 2000, p. 9).(grifos
do próprio Furtado)
E ainda no mesmo “Prefácio”, em Nota de
rodapé: “[...] no estudo do desenvolvimento tende-se a adotar o enfoque
metodológico da Teoria Geral dos Sistemas, o qual permite tratar globalmente os
fenômenos econômicos e os fatores “não-econômicos” que os condicionam [...]” (ibid,
p. 11).
Destaque-se ainda uma das confluências da metodologia do
planejamento com a teoria do desenvolvimento econômico, qual seja a da
tipologia das decisões econômicas analisada por Celso Furtado, mormente aquelas
trazidas de Perroux como “Macrodecisões”. Conforme Furtado.
Quando um agente – interessado ou não em um certo plano – está
capacitado para prever e identificar ex
ante as incompatibilidades entre planos concorrentes, e emprega formas de
coação, pública ou privada, para tornar compatíveis ou concordantes os referidos
planos, configura-se o caso de uma macrodecisão.[...] A macrodecisão é tomada
seja pelo Estado, seja por outra unidade dominante, e se funda em uma previsão
global, isto é, numa avaliação antecipada do resultado final da cadeia de
reações. Ela só é possível porque certos agentes estão em condições de exercer
um efeito de dominação sobre os demais. [...] Perroux, por sua vez, assinalou a
importância de certos agentes na ordenação das atividades econômicas e na
transformação das estruturas, pondo em evidência o fenômeno de poder que é
subjacente às relações econômicas. Dessa forma, à diferença do enfoque
tradicional, que se preocupa essencialmente em descobrir automatismos, o estudo
do desenvolvimento tende a concentrar-se na caracterização das estruturas, na
identificação dos agentes significativos e nas interações entre determinadas
categorias de decisões e as estruturas.” (FURTADO, 2000. p 120, 121-122, grifos
originais de Furtado ).
Embora Furtado aborde aspectos técnicos do planejamento ao longo de seu referido livro, aqui interessa sugerir as conexões, da metodologia de planejamento, com a teoria do desenvolvimento econômico onde Furtado opera na fronteira do conhecimento. Haja vista por exemplo sua distinção entre decisões e estruturas no interior do sistema econômico, presente também naquela renovada metodologia.
Primeiros passos, negociação e concertação.
A produção de consistência das informações socioeconômicas é
insumo básico, que está no início do aprimoramento contínuo institucional. E a
revolução informacional em curso, que impacta a cultura e a vida quotidiana,
facilita em muito a participação da cidadania. Trata-se de toda uma ambientação
organizacional a ser desenvolvida pari passu ao suporte instrumental e
técnico dessa abordagem da política econômica e social.
O caput e o parágrafo 1° do Artigo 174 da Constituição delineiam
de forma irretocável os princípios estruturantes de uma modelagem das políticas
econômica e social em direção ao desenvolvimento institucional.
O planejamento abrangente e integrado das
atividades econômicas dos setores público e privado no Brasil foi alçado a
princípio constitucional desde 1988, primeira vez na história em que foi
mencionado nas constituições brasileiras. Através do artigo 174 e seu parágrafo
1º, está organicamente inserido no "Capítulo I, Dos Princípios Gerais da
Atividade Econômica", que por sua vez abre o "Título VII, Da Ordem
Econômica e Financeira".
Art. 174. Como agente normativo e regulador
da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de
fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor
público e indicativo para o setor privado.
§1º a lei estabelecerá as diretrizes e bases
do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e
compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. (BRASIL,
1988).
Tal dispositivo ainda permanece na
Constituição sem jamais ter sido regulamentado.
Até quase a então extinção (Gov. Bolsonaro)
do Ministério do Planejamento não era sequer referido na sua página de internet
(só o foi em seus extertores), onde se fazia referência apenas ao artigo 165,
alusivo aos orçamentos, âmbito muito mais restrito portanto, integrante de
outro Título, de número VI, "Da Tributação e do Orçamento", em seu
"Capítulo II, Das Finanças Públicas". O pouco que se "fez"
no Brasil sob a denominação de "Plano" foi regido por este artigo
165, o “Plano Plurianual – PPA”, por natureza apenas orçamentário e restrito ao
setor público, que conceitual e metodologicamente nada tem a ver com o
desenvolvimento institucional da concertação entre governo e setor privado, com
a interação estratégica
entre players relevantes, ou ainda com
a produção de informações socioeconômicas consistentes entre si como base da
negociação política, elementos essenciais de um planejamento indicativo
contemporâneo.
Ressalve-se, dentre as inovações que
atravessaram muitas áreas a partir do primeiro governo Lula há que destacar os
mecanismos de consulta pública, democracia participativa, Foruns, Conselhos,
dos quais também vieram a se nutrir os experimentos em torno do PPA, mormente a
equivocada tentativa de se fazer “planejamento” a partir do orçamento.
Altamente relevante fora a criação, em 2003,
do “Conselhão” – Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social-CDES, órgão
consultivo da Presidência da República, vinculado à Casa Civil, e composto em
sua maioria por líderes empresariais, acadêmicos e consultores especializados.
O “Conselhão” foi operante até fins do governo Temer, 2018 e agora volta em “Lula 3”, de forma sempre acanhada. Pela incipiente produção de visões integradas de futuro, de responsabilidade do Poder Executivo, próprias do Planejamento, pode-se avaliar que os governos demandaram e demandam do CDES bem abaixo de suas potencialidades. (CDES. Conselhão: do diálogo aos resultados – CDES, 2018. Disponível em < http://www.cdes.gov.br/Plone/biblioteca/busca/7-outras-atividades/publicacoes/conselhao-do-dialogo-aos-resultados.pdf >. Acesso em 16 fev. 2022).
Retomando. O primeiro passo é a simples produção de informações
socioeconômicas articuladas e internamente consistentes (para o que o país
dispõe do IBGE, IPEA e de toda uma extensa rede de pesquisa abrangendo a
sociedade civil) propiciando a explicitação de custos, trade offs e benefícios das estratégias, o que por si só elevaria a
qualidade da negociação política. Informação é a matéria prima da negociação e
do planejamento em economias de mercado (KERSTENETZKY, Isaac. O Planejamento
Econômico e Social em Economias de Mercado: Informações e Compromissos. Debate
Econômico, Belo Horizonte: Ed. Fundação João Pinheiro, p. 20-25, dezembro 1986.).
Não deve
ser casual que este artigo do professor Isaac Kerstenetzky, tenha como pano de
fundo o contexto brasileiro durante a Assembléia Nacional Constituinte. Note-se
também as afinidades com a caracterização do planejamento de Kornai (“cognition and compromise”), acima
apresentada.
Note-se que aquele decisivo passo inicial é do inteiro controle do
poder executivo e em nada conflita - muito ao contrário - com a “condução
quotidiana” do conjunto das políticas econômica e social.
Mas este suporte informativo deve contudo manter-se em conexão ao
processo decisório em escala social e inserir-se no ambiente organizacional
próprio deste processo. As dimensões, técnica, e político-institucional do
planejamento então conjugam-se, exigindo um mútuo desenvolvimento, em aprimoramento contínuo.
Na sua falta, o debate das políticas e
reformas não sai da perspectiva setorialista e parcial. A título de exemplo:
não se aborda a consistência entre as propostas de reforma fiscal, tributária e
previdenciária, e destas com o conjunto das políticas sociais; nem se explicita
que o equilíbrio financeiro suposto na viabilidade das propostas passa por
determinações macroeconômicas, de modo que sua avaliação deveria estar referida
a premissas de cenário. Está claro que tal déficit de informação rebaixa a
qualidade das negociações.
Por sua vez a criação de um "clima", de um ambiente
institucional e macroeconômico adequado à confiança do setor privado, mormente
para a indústria, é absolutamente crucial também no contexto do planejamento.
Isto nos traz a outro exemplo. O da política monetária e da independência do
Banco Central. O regime de metas de inflação, face ao seu grande potencial
efeito coordenador de expectativas inflacionárias pode ser de grande valia num
contexto institucionalizado de planejamento. Ora, aqui os interesses
corporativistas de todo tipo se subordinam ao mais consistente rigor técnico.
É o que está implícito naquela função
normativa e reguladora da atividade econômica pelo Estado, conforme o Art 174,
caput, da CF. E quanto à independência do BC, a questão passa a ser quais
Normas, qual legislação a reger tal independência. Isto pode e deve ser pensado
como o caso geral de aprimoramento contínuo das institucionalidades. Em
particular, a participação do Banco Central no balizamento macroeconômico de
médio e longo prazos e, claro, na regulação macroeconômica de curto prazo.
Para o setor privado o planejamento não é
impositivo obviamente, mas convida à concertação e ao alinhamento de expectativas.
Nisso reside sua força. Aquela concertação é o "coração" da sua
metodologia. Abrange um todo, setores público e privado. Não é só investimento,
não é um “Programa” ou lista de obras. Não é nenhum “PAC”! E conforme se viu, a
metodologia do planejamento é irredutível a tratamentos teóricos - como no
passado - baseados num único tomador de decisões, dotado de bem definidas
intenções e preferências.
Nas décadas recentes, a idéia do planejamento
então ficou sendo identificada, em muitos casos com fundadas razões, ao
despotismo, ao estatismo, ou a um saber tecnocrático. O atraso metodológico e a
exaustão de processos tradicionais que já não respondiam às condições do mundo
atual puseram aquela idéia na defensiva. No Brasil, além disso, há que se somar
a desarticulação das equipes técnicas, a dispersão dos quadros especializados e
o predomínio de uma cultura imediatista na administração pública, como fatores
de absoluto vazio de qualquer debate específico sobre o tema. Perdeu-se
totalmente a cultura do planejamento, prevalecendo o imediatismo e a
improvisação. E nas orientações governamentais - do "apagão" de
energia ao "trem bala" - a superposição de neoliberalismo,
voluntarismo e dirigismo sem plano.
É certo que os brasileiros até sabem fazer o
mapeamento das grandes questões nacionais. Mas na hora de se apontarem as vias
de solução, as idéias de "Plano" e "Estratégia", quando
aparecem, o fazem de forma muito embrionária ou como panacéia, quando não
associadas às condições prévias de um grande "consenso social" e de
"reforma do Estado". Sucede que a metodologia deve tratar, antes de
tudo, de um ambiente cuja regra é a da competição e do conflito, e sob a ótica
de um ator especial, o governo, a quem cabe a iniciativa do desenvolvimento
institucional no seu campo de atuação. O planejamento então não pode ser posto
na culminação de uma "reforma" e do "consenso", mas sim nas
suas origens.
Em suma, o poder executivo é o protagonista.
Bastaria que sua liderança tivesse a compreensão do arcabouço conceitual do
planejamento e do alcance estratégico dos passos iniciais.
O que enseja a questão: como pensar e
desenvolver a convergência, o encontro, o "acoplamento" e fusão, num
ponto futuro das políticas de Estado, entre um novo sistema de planejamento em
desenvolvimento, e a condução quotidiana do conjunto das políticas, processo
decisório este, real, que corre em paralelo?
Uma construção "top-down" do planejamento poderia parecer um "truque" de centralização tecnocrática, mas não o seria necessariamente. Seria criar e moldar gradativamente as interações entre o velho e o novo ambiente organizacional. Seria também aprimoramento contínuo institucional, como um embrião que se expanda conforme correta programação genética embutida em seu "DNA". O planejamento então não estaria na culminação de reformas administrativas e institucionais, mas sim na sua origem. E precisaria ter a chefia do Executivo como liderança política.
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