Felipe Salto* - O Orçamento de 2021

- O Estado de S. Paulo

Tardiamente aprovado, pode ter aberto caminho à contabilidade criativa

Em 30 de novembro de 2009 o ex-ministro Mailson da Nóbrega e eu publicamos, neste jornal, o artigo Contabilidade criativa turva meta fiscal. O Orçamento de 2021 requer novo alerta: a redução de despesas obrigatórias a níveis pouco razoáveis, tecnicamente, traz riscos à transparência nas contas públicas e à gestão da política fiscal. A boa prática orçamentária recomenda prudência. Se há probabilidade alta de uma despesa vir a ser feita, ela deve ser fixada na Lei Orçamentária Anual (LOA).

Na Nota Técnica n.º 46 da IFI, de 28 de março, Daniel Couri e eu mostramos que a despesa previdenciária do Orçamento deverá ficar em R$ 690,9 bilhões, enquanto a IFI projeta R$ 704,5 bilhões. O abono salarial e o seguro-desemprego foram fixados na LOA em R$ 48,9 bilhões, também abaixo da projeção da IFI, de R$ 61,2 bilhões. As despesas com a compensação ao Regime Geral da Previdência pela desoneração da folha de salários estão fixadas em apenas R$ 3,7 bilhões, estimativa anterior à decisão tomada pelo Congresso, em 2020, de manter essa renúncia tributária para 2021 (a IFI projeta R$ 9,5 bilhões).

É sintomático que os números do Orçamento aprovado sejam também bastante distintos do quadro apresentado pelo governo no relatório bimestral de avaliação orçamentária, de 22 de março. A LOA nasceu subestimada. Esse fato é ainda mais curioso quando nos lembramos da proximidade com que a Comissão Mista de Orçamento do Congresso trabalha em relação ao Executivo.

No caso do abono salarial, em razão de decisão do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), cerca de R$ 7,5 bilhões referentes ao programa poderão ser postergados para 2022. A concretização disso depende de uma medida provisória.

A partir do cancelamento de despesas obrigatórias, as discricionárias foram fixadas em R$ 139,1 bilhões, aumento de R$ 26 bilhões em relação ao projeto inicial do Orçamento. Os acréscimos promovidos nas emendas parlamentares poderão acabar cortados. Vale dizer, a regra que protege as emendas parlamentares da tesoura do Executivo, ainda que parcialmente, abrange as emendas individuais, mas não as emendas de relator e de comissões permanentes, que foram elevadas na apreciação da LOA.

Mas um problema adicional surgirá. Essa provável necessidade de suplementar as dotações orçamentárias das despesas obrigatórias pelo cancelamento de emendas só poderia tornar-se viável com aprovação de um projeto de lei. Caso contrário, será preciso cortar despesas discricionárias do Executivo, pondo em risco o funcionamento da máquina pública.

Se o cenário da IFI para as despesas obrigatórias se confirmar, será preciso contingenciar R$ 31,9 bilhões a fim de cumprir o teto de gastos. Como o rompimento do teto não parece estar nos planos do governo, os cortes têm probabilidade alta de ser realizados. Para ter claro, a burla ao limite de gastos, sobretudo depois da aprovação da Emenda Constitucional 109, poderia ensejar consequências além do campo fiscal. Isso porque o acionamento dos gatilhos – medidas automáticas de ajuste – não está mais vinculado ao teto.

O governo gastou tempo valioso para emendar a Constituição com o que considerou ser “a maior reforma fiscal em 22 anos”. Na verdade, as regras fiscais contidas na Emenda 109 não produzirão efeito fiscal efetivo para a União. Em paralelo, o Orçamento de 2021, que mereceria atenção especial, neste ano – por já estar atrasado e dado o contexto da pandemia – ficou em segundo plano.

Mesmo diante da evidente necessidade de obter recursos para financiar o auxílio emergencial, os R$ 26 bilhões adicionados nas emendas parlamentares não levaram em conta esse fator. Desse incremento, R$ 8,6 bilhões foram destinados à saúde. A contenção de gastos promovida, poder-se-ia argumentar, é notória. Afinal, foram cortadas despesas obrigatórias. Mas as aparências enganam.

O corte será rapidamente neutralizado pela realidade. As despesas obrigatórias – ressalvada a explicação já mencionada para o abono salarial e, talvez, a despesa menor com subvenções – já estão superando os números da LOA. Concomitantemente, o governo terá de contingenciar as despesas discricionárias, com o agravante de que a parcela do Executivo inclui despesas difíceis de cortar, como o custeio da máquina pública, já em níveis bastante baixos. Aprovou-se, assim, um Orçamento pouco realista. Não custa lembrar a surrada frase: “Orçamento, no Brasil, é peça de ficção”.

Do ponto de vista fiscal e orçamentário, a prioridade, agora, deveria ser a concepção de um programa de consolidação fiscal de médio prazo. No pós-pandemia, será preciso recobrar as condições de equilíbrio da dívida pública em relação ao produto interno bruto (PIB). O Orçamento de 2021, tardiamente aprovado, não colaborou para isso e pode ter aberto caminho à contabilidade criativa.

*Economista, Diretor Executivo da IFI, é coorganizador dos livros ’Contas Públicas no Brasil’ (Saraiva, 2020) e ‘Finanças Públicas: da contabilidade criativa ao resgate da credibilidade” (Record, 2016. Prêmio Jabuti 2017)