FERNANDO ABRUCIO é doutor em Ciência Política pela USP, professor da Fundação Getúlio Vargas (SP)
DEU EM ÉPOCA
O Brasil vive hoje seu primeiro momento plenamente democrático. Todas as experiências anteriores ou foram autoritárias ou tinham algumas características da democracia, mas não a realizavam por completo. Boa parte desse resultado político se deve à Constituição de 1988, num sentido mais amplo que as regras por ela determinadas. Além do arcabouço institucional original, o espírito que norteou a confecção do texto constitucional e o aprendizado posterior têm produzido efeitos democratizantes na vida política brasileira.
Do ponto de vista democrático, as novidades institucionais da Constituição de 1988 foram de duas ordens. Em primeiro lugar, os direitos políticos dos cidadãos foram ampliados. Acabou-se com uma restrição que valera por toda a República, a proibição do voto do analfabeto, regra que provavelmente contribuiu para associar o enorme desenvolvimento econômico à manutenção de altas taxas de desigualdade ao longo do século XX. Consagrar essa mudança no texto constitucional foi fundamental para garantir um sufrágio verdadeiramente universal. Isso foi reforçado pela possibilidade do voto aos 16 anos e pela criação de novas formas de participação política, como os instrumentos de democracia semidireta (plebiscito e referendo) e os conselhos de políticas públicas.
Ainda há, no plano da cidadania, distância entre o Brasil legal e o Brasil real. As formas de participação extra-eleitoral ainda são subaproveitadas. Grande parte da população não as usa. Boa parte dos conselhos tem pouca influência sobre as políticas públicas. A competição política aumentou, mas estratégias oligárquicas de sobrevivência permanecem importantes, tanto nas pequenas cidades como nas periferias metropolitanas – neste último caso, nas eleições para vereador.
O maior desafio para consolidar a cidadania política talvez seja seu descolamento dos direitos civis. No uso da urna eletrônica, um representante do povão tem a mesma força que um da elite – e os resultados eleitorais realçarão cada vez mais esse fenômeno. Só que o sistema de justiça não foi moldado para os mais pobres e menos escolarizados. Tal processo inicia-se na delegacia de polícia, onde o tratamento é diferente entre os cidadãos – os integrantes do “andar de cima” raramente passam por lá.
A fragilidade dos direitos civis afeta o pleno exercício da democracia. Se alguns são “mais iguais” perante a lei, enfraquece-se a crença na capacidade de o voto estabelecer uma sociedade mais justa. Essa sensação fortalece o descrédito dos políticos, ainda mais quando eles se tornam “supercidadãos”, por meio do foro privilegiado. É preciso tornar a Justiça mais igualitária para que os direitos políticos, já plenos, possam ganhar toda a sua potencialidade.
A outra novidade da Constituição de 1988 foi a ampliação do número de atores institucionais capazes de influenciar o jogo político. O Ministério Público, o Supremo Tribunal Federal, os governos subnacionais e o Congresso Nacional, além de organizações mais amplas da sociedade civil, são peças-chave de um sistema que, historicamente, fora muito concentrado no governo federal e na Presidência da República. Promotores públicos e ministros do STF tornaram-se figuras essenciais no Estado brasileiro, enquanto as CPIs se transformaram em programa de grande audiência nacional.
Os direitos políticos no Brasil nunca foram tão plenos. O desafio agora é fortalecer os direitos civis
Nesse universo complexo, o presidente não se tornou refém de um modelo político ingovernável. Apesar dos múltiplos vetos existentes e do maior equilíbrio entre os poderes e os níveis de governo, o Executivo foi aquinhoado pela Constituição de 1988 com instrumentos para lidar com a nova realidade.
As medidas provisórias, o processo orçamentário e a capacidade de nomeação política constituem os principais mecanismos que garantem a força do Executivo. Com as MPs, o presidente ganhou o poder de acelerar a realização de parcela de sua agenda. O Congresso tem reagido a esse instrumento – e até aprovou uma emenda constitucional sobre isso, em 2001. No entanto, as MPs continuam ocupando lugar central na agenda legislativa e a insatisfação dos congressistas ainda não produziu uma mudança eficaz nesse processo.
PODER Plenário do Supremo, em votação do fim do nepotismo. Depois de 1988, o Judiciário se fortaleceu e seus integrantes viraram protagonistas do jogo político
DEU EM ÉPOCA
O Brasil vive hoje seu primeiro momento plenamente democrático. Todas as experiências anteriores ou foram autoritárias ou tinham algumas características da democracia, mas não a realizavam por completo. Boa parte desse resultado político se deve à Constituição de 1988, num sentido mais amplo que as regras por ela determinadas. Além do arcabouço institucional original, o espírito que norteou a confecção do texto constitucional e o aprendizado posterior têm produzido efeitos democratizantes na vida política brasileira.
Do ponto de vista democrático, as novidades institucionais da Constituição de 1988 foram de duas ordens. Em primeiro lugar, os direitos políticos dos cidadãos foram ampliados. Acabou-se com uma restrição que valera por toda a República, a proibição do voto do analfabeto, regra que provavelmente contribuiu para associar o enorme desenvolvimento econômico à manutenção de altas taxas de desigualdade ao longo do século XX. Consagrar essa mudança no texto constitucional foi fundamental para garantir um sufrágio verdadeiramente universal. Isso foi reforçado pela possibilidade do voto aos 16 anos e pela criação de novas formas de participação política, como os instrumentos de democracia semidireta (plebiscito e referendo) e os conselhos de políticas públicas.
Ainda há, no plano da cidadania, distância entre o Brasil legal e o Brasil real. As formas de participação extra-eleitoral ainda são subaproveitadas. Grande parte da população não as usa. Boa parte dos conselhos tem pouca influência sobre as políticas públicas. A competição política aumentou, mas estratégias oligárquicas de sobrevivência permanecem importantes, tanto nas pequenas cidades como nas periferias metropolitanas – neste último caso, nas eleições para vereador.
O maior desafio para consolidar a cidadania política talvez seja seu descolamento dos direitos civis. No uso da urna eletrônica, um representante do povão tem a mesma força que um da elite – e os resultados eleitorais realçarão cada vez mais esse fenômeno. Só que o sistema de justiça não foi moldado para os mais pobres e menos escolarizados. Tal processo inicia-se na delegacia de polícia, onde o tratamento é diferente entre os cidadãos – os integrantes do “andar de cima” raramente passam por lá.
A fragilidade dos direitos civis afeta o pleno exercício da democracia. Se alguns são “mais iguais” perante a lei, enfraquece-se a crença na capacidade de o voto estabelecer uma sociedade mais justa. Essa sensação fortalece o descrédito dos políticos, ainda mais quando eles se tornam “supercidadãos”, por meio do foro privilegiado. É preciso tornar a Justiça mais igualitária para que os direitos políticos, já plenos, possam ganhar toda a sua potencialidade.
A outra novidade da Constituição de 1988 foi a ampliação do número de atores institucionais capazes de influenciar o jogo político. O Ministério Público, o Supremo Tribunal Federal, os governos subnacionais e o Congresso Nacional, além de organizações mais amplas da sociedade civil, são peças-chave de um sistema que, historicamente, fora muito concentrado no governo federal e na Presidência da República. Promotores públicos e ministros do STF tornaram-se figuras essenciais no Estado brasileiro, enquanto as CPIs se transformaram em programa de grande audiência nacional.
Os direitos políticos no Brasil nunca foram tão plenos. O desafio agora é fortalecer os direitos civis
Nesse universo complexo, o presidente não se tornou refém de um modelo político ingovernável. Apesar dos múltiplos vetos existentes e do maior equilíbrio entre os poderes e os níveis de governo, o Executivo foi aquinhoado pela Constituição de 1988 com instrumentos para lidar com a nova realidade.
As medidas provisórias, o processo orçamentário e a capacidade de nomeação política constituem os principais mecanismos que garantem a força do Executivo. Com as MPs, o presidente ganhou o poder de acelerar a realização de parcela de sua agenda. O Congresso tem reagido a esse instrumento – e até aprovou uma emenda constitucional sobre isso, em 2001. No entanto, as MPs continuam ocupando lugar central na agenda legislativa e a insatisfação dos congressistas ainda não produziu uma mudança eficaz nesse processo.
PODER Plenário do Supremo, em votação do fim do nepotismo. Depois de 1988, o Judiciário se fortaleceu e seus integrantes viraram protagonistas do jogo político
Situação semelhante ocorre no campo orçamentário. A Constituição de 1988 trouxe uma série de novidades positivas em termos de planejamento dos gastos públicos. Mas a regra fundamental é: o Orçamento autoriza, mas não impõe. Por isso, o Executivo tem a capacidade de controlar parte significativa das despesas previstas pelos congressistas. Também houve mudanças importantes na seara orçamentária. Tais alterações, porém, envolveram a responsabilidade fiscal e o processo decisório do Congresso, e não a disputa política entre os governantes e os legisladores.
O poder de nomear foi de certa forma restringido pelo novo ordenamento constitucional. Para criar órgãos ou criar cargos, o Executivo precisa da aprovação do Congresso. Isso não ocorria no regime militar. O princípio do concurso público foi consagrado pela primeira vez com força – o que tem levado ao crescimento da burocracia selecionada pelo mérito. São avanços democráticos pouco lembrados no debate público. Mas a opção política posterior à Constituição de 1988 manteve uma característica do sistema político: para obter apoio parlamentar, a distribuição de cargos comissionados é vista como uma barganha aceitável tanto pelos congressistas como pelo Executivo.
Em vez de ter se tornado um país ingovernável, como profetizara o presidente Sarney logo após a promulgação da Constituição, o Brasil precisa discutir a qualidade e o custo para garantir a governabilidade. A existência de múltiplos pólos de poder deve ser vista como desejável. Ministério Público e STF têm exercido pressões sobre os agentes políticos, levando a um debate maior sobre as decisões políticas. Trata-se do sistema de equilíbrio dos poderes proposto originalmente pelos inspiradores da Constituição dos Estados Unidos, conhecido como “checks and balances”. Mas muitas vezes promotores e ministros do Supremo ultrapassam suas atribuições constitucionais, provavelmente porque, como controladores, são pouco ou mal controlados pelos poderes constituídos por políticos eleitos. Os escândalos envolvendo parlamentares e a incapacidade de o Congresso Nacional constituir uma agenda de longo prazo para o país também geram condições para o preenchimento de seu espaço por outros atores.
As fragilidades das instituições democráticas brasileiras, portanto, não residem na competição entre poderes múltiplos, cada vez mais equilibrados. O problema está em dois aspectos: primeiro, na responsabilização clara desses atores; segundo, na montagem de uma engenharia institucional que gere decisões com menor custo para a qualidade das políticas públicas. O sistema de justiça deve se fortalecer politicamente, mas deve, antes, responder à carência de direitos civis dos mais pobres. Um novo equilíbrio entre o Executivo e o Legislativo é desejável.
Isso, porém, deve ser obtido por um modelo que reduza a patronagem do sistema político e reforce o papel do legislador. O Congresso deveria atuar menos como palco para CPIs e mais como fórum de discussão e deliberação da agenda do país.
Não se pode esquecer que a Constituição de 1988 nos deixou outros legados. Sua existência retroalimenta o espírito democrático da Constituinte. A possibilidade de usar o “livrinho” como bíblia de nossos direitos é uma das mais fortes proteções a nossa democracia. E a Constituição pode ser aperfeiçoada sempre que a sociedade se organizar para isso. Emendas constitucionais dão trabalho para ser aprovadas, mas envolvem o caminho do debate e da negociação pelo aperfeiçoamento do ordenamento institucional. No passado, tínhamos Constituições outorgadas ou rasgadas. Agora, sempre que a modificamos, reforçamos o sentido democrático de 1988.
Nenhum comentário:
Postar um comentário