Criatividade com o conceito de superávit
primário requer um novo termômetro
A evolução
da dívida pública pode parecer tema arcano para a maioria da
população, mas afeta o seu dia a dia. Se a dívida do governo cresce
seguidamente mais do que a renda do país, o resultado será maior inflação ou
mais impostos. Existe outra opção, o
calote. O governo simplesmente deixa de pagar o que deve no prazo previsto.
Esse tem sido um hábito frequente no Brasil.
A PEC dos
Precatórios impôs o adiamento do pagamento das dívidas da União com
cidadãos que tiveram seus direitos reconhecidos pelo Judiciário.
No mês passado, o governo editou medida provisória que posterga o ressarcimento de contribuintes que, de acordo com decisão judicial, pagaram mais tributos do que deveriam. "Veja bem, eu devo para vocês. Só não posso pagar agora. Então, decidi ressarci-los mais tarde."
A inflação implica perda do poder de renda. O
que você podia adquirir ontem não pode mais comprar hoje.
A insegurança sobre as regras tributárias
prejudica o investimento e a geração de empregos. Se as regras podem mudar
arbitrariamente, como estimar o retorno do investimento? Melhor destinar os
recursos para outro país.
Por isso, a importância do superávit
primário, que deveria indicar o quanto a diferença entre receitas e despesas do
governo impacta a dívida pública, no presente e no futuro.
Desse modo, pode-se estimar parte importante
da evolução da dívida pública e a eventual necessidade de novos tributos, o
risco de inflação ou a possibilidade de novos calotes.
Contudo, decisões recentes, tanto do
Executivo quanto do Judiciário, têm dificultado utilizar o superávit primário
para auxiliar na previsão da evolução da dívida pública.
No Brasil, a imensa maioria das despesas
públicas é obrigatória. Para agravar, uma vez que as receitas aumentam,
as despesas
com salários, aposentadorias e benefícios são igualmente reajustadas, por
determinação legal ou decisão política. E, depois, não podem ser reduzidas.
Como a imensa maioria das despesas é
permanente, o superávit primário relevante para avaliar a evolução da dívida
pública é o "recorrente’", que exclui despesas e receitas
extraordinárias, aquelas que ocorrem eventualmente, mas que não irão se repetir
nos anos seguintes.
O governo, contudo, anuncia metas de
arrecadação infladas por receitas extraordinárias, como as decorrentes
de decisões do Carf, o tribunal administrativo que julga pendências de
muitos anos entre o fisco e contribuintes.
Esse tribunal anuncia metas ambiciosas de
autuações e de arrecadação. Trata-se, contudo, de receitas extraordinárias,
referentes a disputas antigas entre a Receita e empresas.
O problema é que essas receitas
extraordinárias viabilizam gastos permanentes, que vão se repetir nos anos
seguintes. Como eles serão financiados daqui para a frente?
Essa não é a única gambiarra. Em 2023, por
exemplo, o Poder Executivo contabilizou como receita R$ 26 bilhões do PIS/Pasep que,
pelas regras da contabilidade, deveriam ser utilizados para abater a dívida
pública. Esses recursos extraordinários não poderiam ser utilizados para o
cálculo do superávit primário.
Em dezembro, foi identificado que os recursos
de depósitos judiciais na CEF, R$ 12 bilhões, deveriam ser contabilizados como
receita do Tesouro. Trata-se, mais uma vez, de receita extraordinária.
A meta de superávit primário para 2023 estava
perdida. O governo anunciara déficit 0,5%, mas o número deve superar 1,1% (2%,
caso sejam incorporados os precatórios). Decidiu-se, então, que essa receita
deveria ser registrada apenas em 2024. Ao mesmo tempo, o governo antecipou
despesas de 2024 para o ano passado, como no caso de gastos com precatórios.
Com esses truques, tenta-se tornar mais
factível a meta de superávit primário deste ano, recheada de receitas
extraordinárias e aliviada por despesas antecipadas. Ele promete uma evolução
da dívida pública que não irá se realizar nos próximos anos. As despesas irão
aumentar permanentemente, mas o mesmo não ocorrerá com a receita.
Para complicar, algo similar acontece com os
benefícios para os grupos de interesses: uma vez concedidos os privilégios, o
governo tem imensa dificuldade em reduzi-los. Um exemplo recente é a desoneração
da folha salarial, introduzida pelo governo Dilma e que o governo Lula
tenta revogar.
O governo que promete combater os benefícios
tributários troca de discurso e os reinventa no fim do ano, como ocorreu no
caso da indústria automobilística. Não bastassem os privilégios obtidos pelas
empresas de aviação na reforma tributária, elas agora poderão receber subsídios
para oferecer
passagens mais baratas a aposentados e estudantes.
Existem propostas de criação de fundos para
financiar grupos selecionados com recursos públicos, como na bolsa para alunos
do ensino médio, que serão realizados fora do orçamento.
A criatividade passa também pela concessão de
garantias a novas dívidas de governos locais, cuja conta deverá ser paga pela
União, como ocorre recorrentemente. Ou alguém imagina que Rio de Janeiro e
Minas Gerais irão pagar integralmente suas dívidas com a União? Isso aumenta a
dívida pública sem ter impacto no resultado primário corrente.
O aumento das transferências de recursos para
municípios, durante a pandemia, permitiu o aumento das despesas com servidores
e aposentados. Agora, que o dinheiro acabou, eles pegaram carona no projeto de
lei que desonera a folha salarial para contribuir menos para a Previdência. Uma
perda de receita permanente.
O Judiciário decidiu que os gastos adicionais
com precatórios devem estar excluídos da conta do superávit primário. Só que a
despesa efetiva irá aumentar, assim como a dívida pública.
Há uma década, o país pagou o preço da
criatividade nas contas públicas, que registravam uma solvência inexistente.
Importante evitar que esse risco ocorra mais uma vez.
A contabilidade das contas do governo deveria
deixar clara a evolução esperada da dívida pública. Mas a equipe econômica
parece optar pelas soluções criativas nas contas públicas.
A alternativa seria tornar disponível as
tabelas e os dados sobre as receitas e gastos públicos, separando o que é
recorrente do que é temporário, e os possíveis riscos de novas despesas, como
ter de arcar com as dívidas não pagas dos governos locais.
Aparentemente, contudo, transparência não é a
opção do atual governo.
*Economista, ex-presidente do Insper e
ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda (2003-2005,
governo Lula)
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