Merval Pereira: Para bom entendedor

- O Globo

Não dá para minimizar a bagunça em que o governo está metido. A cada vez que Bolsonaro abre a boca, uma crise se avizinha

O recado da Câmara foi para o governo Bolsonaro, mas a proposta de emenda constitucional que já está conhecida como do “Orçamento impositivo” só valerá, se aprovada no Senado, para o próximo governo, a ser eleito em 2022. Além do mais, não se trata de o Congresso impor um Orçamento ao governo, mas apenas tornar impositivas as emendas das bancadas, como já são as individuais.

Portanto, não é uma ameaça iminente, mas potencial, dá tempo para ser minimizada. O que não dá para minimizar é a bagunça em que o governo está metido. A cada vez que o presidente Bolsonaro abre a boca, uma crise se avizinha. Dizer que o presidente da Câmara, Rodrigo Maia, está desestabilizado devido aos problemas de seu sogro, Moreira Franco, é querer colocar gasolina na fogueira.

Essa discussão do Orçamento, aliás, deveria ser anacrônica, se já tivéssemos atingido um grau de institucionalização política que permitisse Executivo e Legislativo se entenderem acerca do documento básico de um governo, o Orçamento, que, em qualquer lugar do mundo, tem que ser cumprido.

Aqui, é uma peça de ficção, chamado de “autorizativo”, isto é, o Executivo tem o poder de não pagar certas despesas, fazendo o contingenciamento do montante necessário ao cumprimento das metas fiscais. Em compensação, os legisladores supervalorizam as receitas para aumentar os gastos das “emendas parlamentares”, que representam uma porcentagem da receita.

O que historicamente foi a função básica do Parlamento, estabelecer as prioridades de um governo, passou a ser um detalhe da atividade parlamentar. Deputados experientes no Congresso consideram que o Legislativo corre o risco de se tornar uma espécie de “puxadinho” do Poder Executivo.

Quem define o Orçamento é o Executivo e, se um parlamentar quiser alguma mudança, tem que negociar com ele. Ou conseguir uma maioria para derrotar o governo no plenário. Não foi sempre assim. Na Constituição de 1946, os parlamentares podiam emendar o orçamento inteiro, como nos Estados Unidos.

A partir da ditadura militar, o Orçamento passou a ser tratado como um decreto-lei. O Congresso só podia aprová-lo ou rejeitá-lo, não emendá-lo. E os deputados e senadores tinham uma cota para dar verbas a entidades assistenciais.

A Constituição de 1988 retomou o espírito da de 1946, com a capacidade de emenda do Congresso. Mas no governo Collor, devido aos deputados alcunhados de “anões do Orçamento”, que manipulavam as verbas a favor de um pequeno grupo, permitiu que o Executivo voltasse a centralizar o Orçamento.

A separação dos poderes, criada na Constituição americana em 1789, é característica do presidencialismo. Existia na teoria, principalmente pela famosa obra de Montesquieu “O espírito das leis”, e de forma incipiente na Inglaterra. Os EUA formaram a primeira República constitucional do mundo moderno. A base é que quem dá os rumos é o Congresso. Por isso, nega verbas a Trump para construir o muro na fronteira do México e provoca uma paralisação geral do funcionalismo público, até que o presidente desista ou chegue a um acordo consiga com os que o derrotaram.

Sendo um Trump, pode usar um instrumento excepcional, como o estado de emergência, para fazer o que considera certo, mas o desgaste existe.

No presidencialismo, um deputado, um senador, não tem chefe, muito menos pode ser subordinado ao chefe de outro poder, o Executivo. Por isso, para que um parlamentar americano seja ministro, precisa renunciar ao seu mandato, e não apenas licenciar-se.

Aqui, toda vez que existe uma votação importante no Congresso, há uma corrida de deputados e senadores ao Palácio do Planalto em busca da liberação de verbas, uma espécie de chantagem implícita, ou submissão, situação que seria atenuada se os partidos se guiassem por programas para participarem do governo. Mas no sistema que vigora, e que Bolsonaro diz querer acabar, partidos recebem ministérios sem mesmo saber qual é o programa que vão conduzir.

Num governo sem “toma lá dá cá”, nem corrupção na veia para montar uma base parlamentar majoritária, seria preciso que os membros do Legislativo e do Executivo se respeitassem mutuamente, cada um na sua função. Mas, para isso, é preciso que exista um programa de governo, e que a maioria seja formada em torno dele.