Cláudio Couto* - Herança maldita

Carta Capital

Neste primeiro ano, Lula viu-se obrigado a lidar com as consequências da anormalidade bolsonaresca

O terceiro governo Lula começou sob condições bem diferentes daquelas de sua primeira passagem pela Presidência, entre 2003 e 2010. À época, Lula recebeu de Fernando Henrique Cardoso um país, um governo e uma economia organizados. As relações com o Congresso, o Poder Judiciário e os entes subnacionais se davam tranquilamente, mediadas pela institucionalidade democrática. A política externa andava bem, com o Brasil em posição de destaque no cenário internacional, graças à manutenção das melhores tradições do Itamaraty e à atuante diplomacia presidencial de FHC.

No atinente às políticas públicas, programas governamentais haviam avançado nos últimos anos, dando seguimento ao esperado aprimoramento incremental que permite consolidar e corrigir rotas – algo possível em Estados política e administrativamente estáveis. Assim, Lula pôde aprimorar e aprofundar programas iniciados pelo antecessor, como o Bolsa Escola, convertido em Bolsa Família, ou o Fundef, transformado em Fundeb.

Sob Bolsonaro, o presidencialismo de coalizão converteu-se em um presidencialismo de abdicação.

Por isso, as menções lulistas a uma “herança maldita”, deixada pelo tucano, eram peça de retórica da competição partidária entre PT e PSDB, não descrição acurada do que se passava. As administrações petistas puderam avançar a partir de base consistente que, a despeito de divergências programáticas, permitiu ao novo governo implementar sua própria agenda, modificando prioridades e estabelecendo novos rumos, sem ter, contudo, a preocupação de apagar incêndios ou construir do zero as fundações da governabilidade.

Resumindo: em 2003, sucedendo a um governo normal, Lula deu início a outro governo normal.

A situação herdada de Jair Bolsonaro é, no entanto, completamente distinta. Em 2023, teve início um governo normal operando num contexto político e institucional transformado pela anormalidade bolsonaresca. Lula recebeu uma administração pública devastada e um Congresso empoderado e muito mais à direita do que em qualquer momento posterior ao fim da ditadura. O Brasil estava isolado internacionalmente, transformado em pária pela política externa lunática de Ernesto Araújo e pela boçalidade diplomática do então presidente. O suposto mago das finanças, Paulo Guedes, deixou como herança um imenso passivo fiscal e uma população empobrecida, duas coisas a serem corrigidas por um governo que, diferentemente do que acabava, enfrentaria o preconceito ideológico de agentes do mercado financeiro.

Não bastassem tais devastações, a sociedade se via mergulhada numa polarização assimétrica e radicalizada. Assimétrica porque opondo uma extrema-direita, o bolsonarismo, a uma esquerda democrática, representada pelo petismo. Até mesmo antigos detratores das gestões petistas foram obrigados a reconhecer isso, mudando sua forma de se referir ao partido, a Lula e a seu governo. Isso ficou especialmente claro no novo tratamento dispensado à gestão petista pelos veículos de mídia. O trauma gerado pela fúria antijornalística do extremismo bolsonaresco, outrora normalizado, produziu notável mudança de abordagem.

Nesse contexto, a primeira tarefa do novo governo seria reconstruir a administração e as políticas públicas, bem como as relações entre os três poderes, com outras nações e com a mídia. Foi exatamente o que se verificou durante o primeiro ano de Lula III. Políticas públicas desmontadas ou desorganizadas foram retomadas: o Bolsa Família, as políticas ambiental, indigenista e cultural, saúde, educação e direitos humanos, a política externa e o PAC, para ficarmos apenas em alguns exemplos. O governo foi com alguma frequência criticado por retomar projetos do passado, como se nada de novo tivesse a apresentar e, assim, apenas requentasse o velho. Há um equívoco nessa crítica. Não se trata de reciclar velharias, numa abordagem saudosista de coisas superadas, mas de eliminar a solução de continuidade que o bolsonarismo impôs a programas que governos normais talvez alterassem, ajustassem ou aprimorassem, mas não descontinuariam. O esperado de qualquer governo normal seria mesmo retomar o desfeito, cuja continuidade é indispensável ao aprimoramento de políticas públicas no longo prazo.

Outra face da reconstrução foi o desmonte do autoritarismo infralegal bolsonarista, que, mediante decretos e portarias, sem passar pelo Congresso, desestruturou ou sufocou financeiramente áreas da burocracia pública (como o meio ambiente, a saúde e a educação), espaços de participação da sociedade civil (como diversos conselhos) e setores regulados dado seu caráter sensível (como o do armamento). Sem que se revissem as normas infralegais, sob responsabilidade direta do Executivo, seria impossível remontar a administração governamental e suas áreas de políticas.

O “orçamento secreto” tomou nova forma e o Congresso continua a definir o destino dos recursos públicos.

A propósito do Congresso, aliás, é na interação com ele que dificuldades de tipo novo e bastante consideráveis surgiram. Desde o primeiro ano do segundo governo de Dilma Rousseff o Legislativo ganhou poder. O primeiro passo nesse empoderamento foi, em 2015, a aprovação da Emenda Constitucional 86, que tornou obrigatória a execução de emendas orçamentárias individuais de deputados e senadores. Com isso, o Executivo perdeu um instrumento de barganha com os parlamentares, importante na composição e disciplinamento de sua base legislativa.

Não foi casual a aprovação dessa mudança constitucional em 2015: uma presidente frágil, inapetente para a relação com o Legislativo (e, por isso mesmo, removida do cargo pouco tempo depois), deixou espaço aberto para o Congresso avançar sobre seus poderes. Bolsonaro, de outra maneira, abriu espaço para novas investidas de mesmo teor.

Se Dilma não tinha apetite ou habilidade para a negociação legislativa, Bolsonaro dela abdicou ao fazer duas coisas: 1 desistir de tentar construir uma coalizão parlamentar e 2 de liderar sua base legislativa. Como verbalizou mais de uma vez, após enviar propostas legislativas ao Congresso, Bolsonaro entendia que sua apreciação era problema apenas dos congressistas, não mais dele. Ora, mas o sistema presidencial brasileiro supõe que o chefe de governo assuma o papel de principal articulador político e líder de uma base congressual. Ao se desincumbir dessa responsabilidade, Bolsonaro trocou o presidencialismo de coalizão por um presidencialismo de abdicação.

Consequentemente, era previsível que o Congresso avançasse sobre o novo espaço de poder desocupado, como de fato aconteceu. Tomou forma um governo congressual, com os presidentes das duas casas do Legislativo, em especial o da Câmara, assumindo o papel de principais coordenadores e líderes do processo decisório, mais do que só definir a pauta das casas que chefiavam.

Uma consequência foi a Emenda Constitucional 100, de 2019, criando a obrigatoriedade também da execução de emendas orçamentárias das bancadas estaduais – reduzindo ainda mais a margem de negociação do Executivo. Outro efeito, na sequência, foi a hipertrofia das emendas do relator do orçamento (RP9), aumentando o controle parlamentar sobre os gastos, originando o famigerado “orçamento secreto”, que mesmo declarado inconstitucional pelo Supremo, não desapareceu, assumindo formato dissimulado com as emendas de despesas discricionárias do Executivo (RP2). Na prática, os congressistas – em especial o presidente da Câmara – seguiram a definir onde o Executivo deveria alocar o dinheiro, sem necessariamente enquadrar tais dispêndios em prioridades de uma agenda governamental estruturada de políticas públicas. É com a institucionalização desse tipo de relação Executivo-Legislativo que Lula tem de governar em seu terceiro mandato.

Não bastasse a mudança estrutural resultante das alterações institucionais, as eleições de 2022 produziram a legislatura mais direitista desde 1986, complicando o trabalho de um presidente de esquerda. Os partidos de adesão que compõem o Centrão mudaram de composição nos últimos anos, em especial durante o quadriê­nio bolsonarista. Parte considerável de suas bancadas tornou-se ideologicamente mais rígida, abandonando o tradicional adesismo, que hipotecava apoio aos governos como contrapartida do acesso a cargos e verbas. Isso obriga o governo a dispor desses recursos sabendo que contará com o apoio de apenas parte das bancadas, numa lógica de redução de danos.

Em contrapartida, Lula restabeleceu uma relação respeitosa e republicana com governadores e com o Poder Judiciário.

O contexto, portanto, é de muita dificuldade para Lula nas relações com o Congresso, devendo seguir inalterado durante todo o mandato. Mesmo assim houve importantes sucessos legislativos, como a adoção do novo marco fiscal e a reforma tributária, conquistas devidas principalmente à habilidade política, antes pouco notada, do ministro da Fazenda, Fernando Haddad.

Não menos importante, deve-se destacar uma atuação mais respeitosa e cooperativa com os governos subnacionais e o Poder Judiciário. Submetidos a constante estresse institucional durante o quadriênio anterior, passaram a ter no Executivo Federal um interlocutor, sobretudo após a intentona de 8 de janeiro. Assim, ao menos até a próxima eleição presidencial, temos de volta a normalidade, ainda que em tempos difíceis.

*Cientista Político na FGV-EAESP

Publicado na edição n° 1291 de CartaCapital, em 27 de dezembro de 2023.