Elimar Nascimento*: Representação e Democracia em Bernard Manin

Proveniente da nobre Escola Normal Superior (Paris), Bernard Manin, cientista político francês, teve sua tese de doutorado obtida a partir de trabalhos publicados. Na França isso é previsto e chama-se “Thèse de doctorat sur travaux”, como dizem os ingleses, “special form of Ph.D”.  Atualmente é professor de ciência política na Escola de Altos Estudos de Ciências Sociais em Paris e no Departamento de Política da Universidade de Nova Iorque. Já esteve algumas vezes no Brasil, inclusive na ANPOCS (Associação Nacional de Programas de Pós-Graduação em Ciências Sociais), e tem artigos publicados por aqui. 

O mais conhecido trabalho de Manin chama-se Principes du Gouvernement Représentatif  (Paris: Calmann-Levy, 1995). O objeto do livro é desenhar a trajetória de construção do regime democrático no Ocidente, destacando seus dilemas e contradições. Embora o livro esteja dividido em seis capítulos, é possível dividi-lo em duas partes, e isso me interessa, pois é sobre a primeira que o presente artigo se concentra. Esta parte trata dos percalços da criação da democracia moderna, inicialmente denominada de governo representativo ou República. Ele descreve os debates e decisões produzidos nos movimentos que deram nascimento à democracia moderna (revolução inglesa, 1640/1688, independência americana, 1776/1787 e revolução francesa, 1789/1799), cotejando-a com a democracia de Atenas na Grécia Antiga, o trajeto dos procedimentos democráticos na Idade Média e Renascimento, sobretudo na península italiana, e o debate intelectual que vai dos séculos XVII ao XX.

A tese central dessa parte do livro de Manin é de que as democracias contemporâneas surgiram de uma forma de governo que seus fundadores opunham à democracia.  James Madison, um dos autores da obra Os Federalistas, e considerado um dos fundadores da democracia norte-americana, tinha a opinião de que o povo era tecnicamente incapaz de se autogovernar e, por isso, o governo representativo era um sistema substancialmente diferente e superior ao governo democrático. O corpo de representantes eleitos para compor o governo era tido como um corpo de cidadãos com melhor capacidade de discernimento para conduzir os interesses do país; suas decisões eram mais condizentes com o bem público do que aquelas formuladas pelo próprio povo. 

Dessa forma, os cidadãos eram tidos como competentes para escolher seus representantes, mas não para tomar as decisões de interesse público, ou seja, de seu próprio interesse. Na época, o sufrágio universal não existia, parte dos Estados Unidos era escravocrata e muitos dos dirigentes e presidentes americanos eram proprietários de escravos como o próprio Madison, presidente americano entre 1809 e 1817. Mulheres e escravos estavam excluídos do corpo político, assim como os mais pobres. O francês Emanuel Joseph Sieyès, político e escritor, que foi presidente da Assembleia Constituinte e um dos principais redatores da Constituição Francesa de 1791, defendia a mesma ideia, com a argumentação de que era necessária uma divisão de trabalho também na política, para poder se constituir uma classe política e de gestores públicos profissionais. Ambos defendiam a ideia de que o governo representativo não era uma modalidade de democracia, mas uma forma de governo essencialmente superior. 

Desde seus primórdios o governo representativo esteve baseado em quatro princípios: a) os governantes são designados por eleições em intervalos regulares; b) os governantes, em suas decisões, possuem uma relativa independência em relação aos seus eleitores; c) por sua vez, os governados podem exprimir suas opiniões sem o controle dos governantes; e, d) as decisões políticas são submetidas à discussão.

No governo representativo, o povo tem o direito do voto e da manifestação de agrado ou desagrado em relação às decisões dos governantes. No limite, podem demandar sua remoção, mas essa é decidida não pelo povo, e sim por um corpo de eleitos, os membros do Parlamento.

Nesse tipo de governo, não cabe ao povo, reunido em assembleia, qualquer poder, ao inverso do que ocorria no berço original da democracia, Atenas. Os dois principais argumentos contrários à atribuição de poder ao povo reunido em assembleia eram: i) um de caráter político – não tinham condições de tomar as melhores decisões; e ii) outro de caráter técnico- era impossível reunir o povo em cidades, municípios e países de grandes populações. O primeiro baseava-se no princípio ideológico já citado – o povo não é apto a tomar as boas decisões de interesse público e, o segundo, era tecnicamente falso, pois as cidades, municípios e países podem ser divididos em circunscrições menores. 

Vale a pena recordar como era o governo democrático de Atenas, criado por movimentos de reformas liderados, sucessivamente, por Sólon, Clístenes e Péricles. O sufrágio universal não existia, pois mulheres e escravos eram excluídos da Assembleia do Povo, Eclésia, composta apenas pelos homens nascidos em Atenas, com mais de 18 anos. De forma simples, a Assembleia do Povo aprovava as leis e elegia o Conselho dos Quinhentos, composta dos magistrados responsáveis pelas funções de gestão pública. Os procedimentos para preencher os diversos cargos na administração pública, de juízes a executivos, eram dois: o sorteio e a eleição.   

Eram sorteadas apenas as pessoas que colocavam seu nome à disposição, indicadas pelas 139 circunscrições em que se dividia a cidade-estado de Atenas. Caso sorteadas, só podiam assumir o cargo se tivessem prestado o serviço militar, estivessem quites com os impostos, sem precedentes criminais e com pelo menos 30 anos. A maioria dos magistrados eram sorteados, e alguns eram votados. Neste caso, eram aqueles que ocupariam cargos que demandavam conhecimentos especiais, tais como o comando das tropas armadas ou a gestão das finanças públicas. Conhecimentos que não eram exigidos para os que tinham assento na Assembleia do Povo.

A qualquer momento, os magistrados, sorteados ou votados, poderiam ser removidos. Eles deveriam prestar contas de suas ações, podendo ser punidos caso agissem de forma incorreta. O princípio da rotatividade era observado. Não havia o direito de exercer a mesma função por mais de um ano. Alguns cargos eletivos, excepcionalmente, podiam ser reeleitos. 

Todas as funções públicas eram remuneradas em função do trabalho realizado. Um aspecto interessante é que uma lei nova necessariamente eliminava uma velha. 

Para os atenienses, era o sorteio que assegurava a todos aqueles que desejassem a possibilidade de participar diretamente da gestão pública, considerado o procedimento democrático por excelência. As eleições, tidas como um procedimento aristocrático, eram consideradas um mal necessário. 

Os membros da Eclésia tinham consciência da contradição entre os princípios democráticos e os aristocráticos. Sabiam do risco da supervalorização de um dos dois procedimentos. Caso existisse apenas o sorteio, enfraqueceria a capacidade de gestão e defesa da cidade-estado; no caso de existirem apenas eleições, formava-se um governo de elite, pois as eleições preencheriam os cargos com indivíduos da elite. 

Em Atenas antiga, todos os cidadãos deviam aprender a comandar e a obedecer. A liberdade democrática não consistia em obedecer a si mesmo, mas a outros que estavam em cargos de autoridade, os quais eles poderiam vir a ocupar no futuro. A rotatividade tinha um efeito educativo e político, pois criava uma situação em que era possível e prudente, para os governantes, escutarem o ponto de vista dos governados para tomar uma decisão.

O sorteio, a rotatividade, a revogabilidade e a prestação de contas eram mecanismos para impedir a formação de uma elite política que monopolizasse o poder. Fato que comprometeria a democracia.

O procedimento do sorteio persistiu na Idade Média e, sobretudo, no Renascimento, nas pequenas Repúblicas italianas, conforme Manin. Mesmo antes, segundo Políbio, o governo de Roma combinava traços monárquicos, aristocráticos e democráticos. Assim, segundo o historiador grego, o sorteio tinha, sobretudo, o efeito de criar a coesão social, tanto entre os ricos, quanto entre os pobres, por sua neutralidade. Por sua vez, as primeiras comunas italianas dos séculos XI e XII utilizavam o sorteio para nomear os magistrados. O sorteio servia para evitar o monopólio do poder por uma das facções. A preocupação de evitar a luta de facções era tanta que, para superar esse problema, algumas comunas dotaram-se de um magistrado superior, estrangeiro, responsável pelo Judiciário e pela segurança pública. 

Florença e Veneza se destacaram no uso de procedimentos democráticos (sorteio e rotatividade), mas normalmente articulados aos procedimentos aristocráticos (eleições). Veneza adotou um sistema complexo e sutil de escolha de seus dirigentes. Sorteio para escolher os membros do comité que elegia os membros do Grande Conselho. Apresentados os candidatos para dirigentes ao Grande Conselho, votava-se imediatamente para impedir campanhas e pressões. Na República florentina, encontrava-se também a combinação do sorteio e das eleições que caracterizaram a democracia ateniense. Ainda no século XV, sob pressão do movimento popular, a península italiana viu as eleições serem abandonadas em favor do sorteio, considerado o procedimento realmente democrático. 

Entre a experiência de Atenas e as revoluções democráticas na Inglaterra, Estados Unidos e França, muitos foram os momentos de debate sobre a melhor forma da escolha dos dirigentes – se a eleição ou o sorteio. Manin cita o historiador alemão radicado na Inglaterra, Nicolai Rubinstein, que em três artigos interessantes reconstitui em detalhe as flutuações e hesitações dos atores políticos sobre essa escolha.

As elites cultas que estabeleceram o Governo Representativo entre os séculos XVII/XVIII tinham conhecimento do debate entre eleições e sorteio. Portanto, a recusa do sorteio foi claramente uma forma de alijar o povo do processo decisório. O povo (restrito) votava para decidir qual dos grupos de elite deveriam ocupar o poder. Esse procedimento era considerado benéfico, pois assegurava a permanência das elites no poder. Os “pais fundadores” da democracia ocidental moderna proclamavam solenemente sua adesão à igualdade entre os homens (excluindo as mulheres e os escravos), mas não desistiam de garantir o controle do governo pelas elites.

Não se pode negar que houve movimentos políticos distintos ainda no século XVIII, em torno da formação do novo regime político. James Wilson, congressista norte americano, propôs, na Convenção de Filadélfia, eleger o presidente dos Estados Unidos por um colégio de eleitores, composto por sorteio entre os congressistas. Sem se esquecer que esse era composto exclusivamente por membros das elites, como o é, aliás, até hoje. Por sua vez, na França, um membro da Convenção, Montgilbert, em 1793, sugeriu substituir a eleição pelo sorteio, pois esse procedimento era mais igualitário. Ninguém lhe deu ouvidos.

Os argumentos ao final do século XVIII para não usar o sorteio, segundo Patrice Guéniffey, eram:

1 - Nos grandes Estados modernos a população é numerosa, heterogênea e dispersa em largos territórios, o que tornava impraticável o sorteio. Trata-se de um argumento capcioso. Na Inglaterra de 1754, havia 280 mil eleitores. Seria perfeitamente possível utilizar o sorteio por circunscrições, como aliás faziam os atenienses, para compor o parlamento ou as câmaras locais, que, por sua vez, elegeriam as autoridades locais e o primeiro ministro. Estes, nomeariam os membros do seu gabinete. Dessa forma, seria articulado aquilo que era presente em Roma: sorteio, eleição e nomeação.

2 - O sorteio não cria o sentimento de obrigação coletiva, possível no Parlamento, na medida em que todos os seus membros se conhecem, condição para que todos os cidadãos aceitem uma decisão na qual não tomaram parte. Argumento sofrível, pois em qualquer colegiado composto por sorteio ou não, seus membros tornam-se conhecidos e grupos se formarão em função de suas concepções de sociedade e interesses distintos, senão opostos.  

3 - O terceiro argumento é de que o sorteio exige que as funções políticas sejam simples o suficiente para não demandarem competências técnicas específicas, o que implicaria uma escolaridade de qualidade comum a todos os seus membros. Há uma falácia fatual, pois nos Parlamentos modernos, particularmente em países de pouca escolaridade, os parlamentares são muito desiguais técnica e culturalmente, e alguns são desprovidos de conhecimentos aprofundados sobre questões de ordem pública, desde empresários a doutores. Para suprir essa deficiência, os parlamentos detêm corpo técnico de assessoria. Deputados e senadores tomam decisões motivados por interesses corporativos ou pessoais e embasados em manifestações das assessorias técnicas. Ministros, em alguns países, não têm a mínima ideia do que seja o interesse nacional. Tendo um presidente como Trump ou Bolsonaro, é difícil sustentar que os que ocupam o cargo máximo de uma Nação, por meio de eleições, sejam pessoas preparadas.

O maior argumento para não usar o sorteio reside no fato de que este não faz intervir a vontade humana e, por isso, não produz o consentimento. O que para Manin significa que o sorteio não é um procedimento de legitimação do poder, é apenas um procedimento de seleção de autoridades e repartição de cargos. O que não ocorre com as eleições, pois elas selecionam os titulares dos cargos e legitimam seu poder, pelo fato de serem escolhidos pelo povo, em plena liberdade de expressão; criam um sentimento de compromisso do representante com seus eleitores. Infelizmente, a realidade não parece corroborar plenamente este belo argumento: a maior crise política atualmente reside no fato de que os eleitores não reconhecem nos eleitos seus legítimos representantes, pois eles decidem livremente, sem qualquer consulta prévia e sem compromisso com os interesses de seus eleitores. No Governo Representativo não existe o mandato imperativo, assim os representantes não têm compromisso com os seus eleitores. Mandato imperativo que, segundo os especialistas, seria impossível em tempos de tão rápidas mudanças.

Do ponto de vista histórico, a adoção do princípio das eleições expulsou, da política e da direção da gestão pública, a maior parte dos menos dotados de riqueza, dando ao poder um caráter oligárquico mais que democrático. Na Inglaterra dos séculos XVII e XVIII, as eleições eram de um custo exorbitante para as pessoas comuns e só os nobres podiam arcar com tais despesas, pois pagavam os custos de transporte e alimentação dos eleitores.  

O argumento para produzir a exclusão entre os “iguais” era de que os eleitores e, sobretudo os eleitos, tinham que deter propriedades ou renda, pois não se pode confiar a riqueza da nação a alguém que não tem conhecimento a respeito. Madison era peremptório: os proprietários de terra eram os guardiões mais seguros da liberdade da República. Esse princípio se materializava na adoção do princípio eleitoral censitário. Eleitores e eleitos tinham que deter propriedade e/ou renda. 

Para os federalistas, os ricos no poder era uma barreira à corrupção. Nos dias de hoje, esse argumento só seria aceito como piada em mesa de bar. O peso ideológico da época cobra o seu preço quando vistos os argumentos nos dias de hoje. Os federalistas acreditavam que a existência de eleições regulares, em regime de liberdade, e o desejo dos políticos em se manterem no poder, garantiriam seu devotamento aos interesses populares. Algo que resta a provar.

O caráter aristocrático das eleições era uma ideia adquirida e assentada em diversos pensadores ao longo da história humana no Ocidente. Aristóteles, Montesquieu e Rousseau consideravam as eleições intrinsicamente, independente de condições técnicas, aristocráticas e não democráticas. Para Aristóteles, o melhor regime combinava o sorteio (democrático), com as eleições (aristocrático), pois não se pode considerar os humanos iguais sob todos os pontos de vista. 

O governo representativo construiu sua tradição. Hobbes foi um apóstolo da representação. Para ele, o povo não existe como tal enquanto não tem um representante, antes de ter um líder é uma soma de indivíduos. Com um representante, ele se torna uma entidade. Outro defensor teórico da representação foi Locke, para quem o princípio da maioria tem um cunho técnico – é preciso produzir decisões na assembleia e não apenas discussões. Não tem a ver com a verdade nem com a melhor decisão, mas com o prazo que o ato de governar demanda. Sieyès, Madison e Burke entre outros, defendiam o princípio da representação em função da diversidade e mesmo heterogeneidade da população das nações modernas. Assim, a representação conseguiria criar uma identidade acima da diversidade, criar uma unidade. 

Outro argumento, difundido a partir de Grotius e Pufendorf, entre outros, defendia que o consentimento acordado é suficiente para estabelecer um governo legítimo. O povo, segundo esses autores, pode alienar-se expressamente do direito de se governar ele mesmo. Essa alienação é fonte de legitimidade válida e suficiente, pois livremente acordada. 

A preocupação de compensar os riscos do procedimento eleitoral foi também uma constante. Ainda antes da revolução inglesa, Locke falava da regularidade das eleições, enquanto o custo das eleições era tema pouco abordado, com exceção de Stuart Mill. Aliás, este propõe limites ao Parlamento, pois sugere que não faça proposições, mas apenas as discuta, aprove ou rejeite. As proposições deveriam ser feitas por uma Comissão especial de experts. 

A preocupação dos fundadores do GR com a correspondência entre as decisões dos representantes e os interesses populares era uma constante. Para isso foi dada uma ênfase especial ao direito igual de voto aos cidadãos, ao valor da discussão pública na tomada de decisões e à regularidade das eleições. Ainda no século XX, Dahl defenderá que essa regularidade torna os representantes responsivos e sensíveis às demandas dos eleitores; funciona como forma de ligar governante e governados. Uma expressão retrospectiva, mas que permite aos governantes antecipar a reação do eleitorado no processo eleitoral seguinte. 

Para Carl Schmitt, em sua forma mais pura, a democracia não é compatível com a representação, porém o problema é mais complexo. A democracia não exclui forçosamente uma diferenciação funcional entre governantes e governados. Mas, o representante é exterior ao povo, independente, e não pode ser obrigado a agir segundo a vontade popular. Com isso, assinala que a eleição pode ser tanto democrática quanto aristocrática. A eleição será democrática se os eleitos forem considerados como servidores, mas será aristocrática se os eleitos forem independentes, respondendo exclusivamente aos seus interesses. O princípio fundamental da democracia residiria na identidade entre eleitor e eleito.

O triunfo das eleições deve-se em grande parte à vitória da concepção moderna do direito natural, que prega: 1) todos os humanos têm um elemento essencial de igualdade: liberdade, razão ou consciência moral; 2) múltiplas desigualdades separam os homens (talento, força, virtude, riqueza) mas, nenhuma dessas desigualdades confere o direito de governar os outros. Contudo, esse direito pode sair de outro lugar: o livre consentimento daqueles que vão ser governados. 

Dessa forma, o caráter aristocrático é realocado no campo democrático, pois basta o consentimento do eleitor, em conformidade com o direito natural moderno. Assim, o governo representativo, mesmo não sendo um regime em que a coletividade se governa, mas um sistema no qual as decisões do governo são submetidas ao conhecimento e julgamento públicos, transformou-se, ao longo do tempo, no que hoje conhecemos como democracia representativa ou liberal. 

*Sociólogo, doutor em Sociologia, professor associado II da Universidade de Brasília, ex- diretor do Centro de Desenvolvimento Sustentável/UnB (2007/2011).