Mudança decorre de alterações como a
impositividade do orçamento e também de fatores contextuais
O que explica as mudanças recentes no padrão
de relações Executivo-Legislativo? Tratei do
assunto aqui e aqui. Sim, o "equilíbrio de presidente forte" que
vigeu até o governo Dilma está sob forte
tensão. A mudança decorre de alterações tais como a impositividade
do orçamento (PECs 86/2015 e 100/2019), a criação do fundo de campanha, as
limitações às medidas provisórias (EC 32), e a centralização das casas
legislativas pós-pandemia (fortalecendo lideranças congressuais em detrimento
das partidárias).
E também fatores contextuais que levaram às alterações citadas: crises econômicas, escândalos, declínio da popularidade presidencial, situação fiscal crítica e redução do tamanho do partido do presidente e de sua base congressual, além do novo protagonismo do STF (ora em aliança —como no atual momento— ou em oposição ao executivo).
O estilo de gerenciamento da coalizão de
governo —que gira em torno da distribuição do portfólio ministerial e das
emendas orçamentárias— também importa e afeta a probabilidade do executivo
aprovar sua agenda, inclusive para o orçamento. A má gerência é debilitante.
A grande mudança ocorreu no peso relativo dos
ministérios e emendas. Sob Lula 3,
a alocação de pastas ministeriais exibe padrão conhecido de
desproporcionalidade dos governos petistas. E o presidente da Câmara continua a
ser o protagonista, processo que teve início na hiperdelegação praticada por
Bolsonaro, um weak strong man. Ministérios e emendas são substitutos: mais
ministérios implicam em menos emendas. Mas a inexistência de base formal sob
Bolsonaro (ou base coesa sob Lula), levou à hipertrofia das emendas em processo
comandado pelas lideranças congressuais.
Como argumentou Lira: "a troca de ministérios por
apoios não vai dar certo. As emendas resolvem isto sem ser necessário um
ministério. Da forma que está, o parlamentar fica com o pires na mão e um
ministro, que não recebe votos, é quem define a destinação de R$ 200 bi para
municípios".
O que é consistente com o que disse Eduardo
Cunha: "cargos não têm a mesma relevância que emendas. Elas entram direto
nas bases dos deputados. Consolidam o prestígio e obtêm dividendos
eleitorais"; ou o líder do União Brasil: "Na negociação de cargo
participa a cúpula nacional. Mas 80% do Congresso, que é o baixo clero, quer
saber da execução orçamentária. Quer saber de
levar o posto de saúde, a pavimentação".
É preciso não esquecer que o Executivo constitucionalmente forte foi produto de uma delegação de poderes em 1988, não alguma forma de usurpação. Como tal, pode ser alterada através de reformas na constituição. O dilema é que ator internalizará os incentivos nacionais e não paroquiais do sistema?
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