Marcus André Melo* - As instituições estão funcionando?

Folha de S. Paulo

As respostas à questão são imprecisas e ignoram o papel dos atores

As instituições estão funcionando? Embora legítima, a pergunta é analiticamente pobre. Mas ela é cada vez mais enunciada com propósitos meramente retóricos. A avaliação das instituições na opinião pública e entre analistas é marcada por vieses e imprecisões.

As pesquisas de opinião sobre o Poder Executivo, por exemplo, são influenciadas pelo alinhamento político dos respondentes em relação ao ocupante do poder, como mostrou Reeves e Rogowski, em pesquisas em 64 países. A avaliação do Judiciário, por sua vez, tende a ser inversamente correlacionada à do Executivo, como mostrou Bartels e Johnson: é positiva quando a do ocupante do Executivo não o é.

A pergunta geral sobre o funcionamento das instituições é também imprecisa por várias razões. Em primeiro lugar, ela exige uma resposta dicotômica —sim ou não—, quando, na realidade, a resposta exigiria uma métrica contínua ou ordinal, de, por exemplo, zero a dez. E mais: as instituições estão funcionando pior ou melhor em relação a quê? Ao passado? A outros países?

Em terceiro lugar, estamos falando do Poder Judiciário, das instituições eleitorais, do Poder Legislativo, das instituições reguladoras ou de controle? Do federalismo? Do Poder Executivo? As instituições informais também contam (como argumenta o Nobel de Economina Douglass North)?

Em quarto lugar, como medir o funcionamento institucional? A ausência de escândalos de corrupção significa melhor ou pior desempenho das instituições de controle? O número de pedidos de impeachment sinalizam mau ou bom funcionamento?

Finalmente, a pergunta pressupõe que existiria um modelo ideal em relação ao qual ocorreriam desvios. Debate-se o presidencialismo como se o modelo de separação de Poderes desenhado por Madison não fosse ele próprio, como defendem alguns analistas, constitutivamente instável.

Além disso, sabemos que a escolha de desenho institucional é marcada por "trade offs" pelos quais alguns valores serão sacrificados em favor de outros. Discutir o tema sem referência a essas questões torna-se um exercício apenas retórico.

O debate sobre instituições tornou-se hiperinstitucionalista: uma vez adotado um modelo institucional ou conjunto de regras, supõe-se que tudo o mais se ajustaria. Tudo o mais neste caso incluiria a própria sociedade. Ignoram-se os atores. O funcionamento institucional não deriva apenas de regras institucionais; as instituições são habitadas por atores, cujas preferências, normas e valores variam amplamente, inclusive em relação em termos de sua intensidade. Sob certas configurações, esses fatores podem subverter o funcionamento das instituições.

*Professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).