Democracia fiscal, por Eliane Barbosa da Conceição*

CartaCapital

O sistema tributário precisa combater as desigualdades

O debate tributário brasileiro costuma ser apresentado como uma discussão técnica sobre arrecadação, alíquotas ou equilíbrio fiscal. Mas a tributação é, antes de tudo, uma disputa sobre o tipo de país que se deseja construir. O sistema tributário não apenas reflete desigualdades, ele contribuiu para produzi-las, aprofundá-las ou enfrentá-las. Como sintetizaram Liam Murphy­ e Thomas Nagel, mercado, propriedade e riqueza não existem antes do Estado, mas dependem de instituições jurídicas e decisões políticas que tornam possível a sua própria existência. A tributação, portanto, não é mera intervenção externa sobre a economia, ela integra a própria organização social e define quais atividades econômicas serão incentivadas, quais grupos financiarão o Estado e quais interesses serão favorecidos pelas escolhas públicas de tributação e gasto.

O Brasil chega ao atual ciclo político ainda marcado por problemas estruturais persistentes. Apesar de avanços pontuais recentes, permanece entre as sociedades mais desiguais do mundo, com elevada concentração de renda e riqueza nos estratos superiores. Relatório recente do Ministério da Fazenda revela que os dados tributários são essenciais para compreender a apropriação de renda no topo da distribuição, frequentemente invisibilizada nas pesquisas domiciliares tradicionais. Ao mesmo tempo, consolidou-se, nas últimas décadas, um padrão de desenvolvimento marcado pela reprimarização exportadora, expansão do extrativismo mineral e agroexportador e perda relativa de densidade industrial. Esse modelo aprofundou desigualdades regionais e territoriais, gerando concentração de riqueza, degradação ambiental e baixa capacidade de geração de empregos qualificados.

Parte desse processo é sustentada por um sistema de benefícios fiscais, renúncias tributárias e mecanismos de evasão e elisão que drenam recursos públicos sem contrapartidas sociais comprovadas, reduzindo a capacidade redistributiva do Estado. Estimativas recentes apontam que os gastos tributários alcançam centenas de bilhões de reais anuais, concentrados sobretudo em benefícios direcionados a segmentos de alta renda e grandes grupos econômicos.

Há ainda uma dimensão menos debatida desse problema. A política tributária brasileira permanece profundamente pouco democrática. Como demonstra Francisco Mata Machado Tavares, as grandes decisões sobre incentivos, desonerações e financiamento do Estado costumam ocorrer em arenas altamente tecnocráticas e permeáveis à influência de setores econômicos organizados, enquanto a participação social nas decisões econômicas segue limitada. Em um contexto de crise climática, desigualdade extrema e crescente disputa sobre o fundo público, democratizar a política tributária torna-se tão importante quanto torná-la mais progressiva.

Nesse contexto deve ser analisada a Emenda Constitucional 132, de 2023. A reforma representou a mais profunda reorganização da tributação sobre o consumo desde 1988, enfrentando problemas históricos como complexidade excessiva, cumulatividade, guerra fiscal e baixa transparência. A criação do IBS e da CBS, estruturados sob a lógica de um IVA dual­, tende a produzir ganhos relevantes de simplificação, racionalização administrativa e redução de litígios. Também merece destaque a constitucionalização de princípios como simplicidade, transparência, cooperação, justiça tributária e defesa do meio ambiente, além da previsão de mecanismos destinados à mitigação dos efeitos regressivos da tributação. O Imposto Seletivo igualmente representa avanço importante ao reconhecer a função extrafiscal da política tributária, especialmente em temas relacionados à saúde pública e à proteção ambiental.

A reforma abriu ainda espaço para mudanças relevantes na tributação patrimonial. O texto tornou obrigatória a progressividade do ITCMD conforme o valor da herança ou doação, ampliou a incidência sobre bens localizados no exterior, facilitou a tributação de transferências patrimoniais internacionais e permitiu maior atualização das bases de cálculo do IPTU. Além disso, o IPVA passou a alcançar veículos aquáticos e aéreos de alto valor, com possibilidade de diferenciação ambiental das alíquotas. Ainda que limitadas, as medidas representam inflexão importante em um sistema historicamente resistente à tributação progressiva do patrimônio.

A tributação brasileira permanece profundamente regressiva

Mas os limites da reforma permanecem evidentes. Apesar do cashback e de alguns mecanismos compensatórios, a emenda não alterou o principal traço regressivo do sistema tributário brasileiro, a excessiva dependência da tributação sobre o consumo. Além disso, o processo legislativo permaneceu fortemente permeado pela atua­ção de grupos econômicos organizados, especialmente setores ligados ao agronegócio, que obtiveram tratamentos favorecidos e regimes diferenciados.

A reforma da renda avançou de maneira ainda mais tímida. Embora tenham surgido propostas de tributação parcial de dividendos e medidas pontuais voltadas aos altos ganhos, preservou-se a estrutura geral de subtributação do capital e da riqueza. Em essência, o Brasil modernizou parte importante da tributação sobre o consumo, mas deixou praticamente intacto o núcleo distributivo regressivo do sistema tributário nacional.

Uma agenda de reconstrução da justiça fiscal no Brasil deveria partir de cinco direções centrais.

A primeira direção consiste em ampliar a progressividade da tributação direta sobre renda, lucro empresarial e patrimônio. No campo patrimonial, o Brasil precisa enfrentar um dos aspectos mais persistentes de sua formação histórica, a baixa tributação da riqueza acumulada, especialmente da terra e do patrimônio imobiliário. IPTU, ITR e tributos sobre heranças permanecem subutilizados tanto como instrumentos arrecadatórios quanto como mecanismos de enfrentamento à concentração patrimonial e à reprodução intergeracional das desigualdades. Em um país marcado por extrema desigualdade fundiária e urbana, a tributação patrimonial possui também importante função extrafiscal: desestimular a retenção improdutiva da terra, combater a especulação imobiliária e limitar mecanismos históricos de concentração de riqueza. Nesse contexto, a regulamentação do Imposto sobre Grandes Fortunas, previsto na Constituição desde 1988, possui relevância não apenas arrecadatória, cujo impacto tende a ser relativamente limitado segundo experiências internacionais, mas sobretudo simbólica e política.

No campo do IRPF, isso envolve ampliar a faixa de isenção, fortalecer a progressividade das alíquotas superiores e proteger os rendimentos do trabalho assalariado e das camadas médias e populares. Simultaneamente, torna-se indispensável enfrentar a histórica subtributação dos rendimentos do capital, especialmente lucros e dividendos. A experiência internacional recente enfraqueceu a promessa de que desonerações concedidas às altas rendas produziriam crescimento sustentado. Como demonstram Thomas Piketty e Emmanuel Saez, a redução da progressividade tributária esteve associada sobretudo ao aumento da concentração de renda

Além da revisão da tabela progressiva, uma reforma comprometida com a justiça fiscal deve reavaliar o atual sistema de deduções do IR. Embora formalmente universais, muitas deduções acabam apropriadas desproporcionalmente pelos estratos superiores, funcionando como benefícios regressivos e, em alguns casos, como formas indiretas de financiamento privado de serviços que deveriam ser fortalecidos no âmbito público. Estudos recentes mostram que deduções com saúde e educação se concentram fortemente entre contribuintes de alta renda, reduzindo o potencial redistributivo do imposto. Nesse contexto, a política tributária pode também assumir função reparatória e promocional da igualdade racial, mediante incentivos focalizados voltados à redução das desigualdades patrimoniais historicamente produzidas no País. Isso pode incluir mecanismos tributários destinados à ampliação do acesso à moradia, ao crédito e à formação patrimonial para populações historicamente discriminadas, especialmente a negra, cuja exclusão do acesso à terra, à propriedade e à acumulação patrimonial constitui dimensão central da formação das desigualdades brasileiras.

No caso do IR das empresas, como demonstra Sérgio Gobetti, o desafio envolve enfrentar um modelo marcado simultaneamente por elevada alíquota nominal e ampla proliferação de regimes especiais e mecanismos de planejamento tributário que reduzem significativamente a tributação efetiva de grandes grupos econômicos. A agenda de reforma deveria combinar redução gradual das alíquotas nominais, tributação progressiva de dividendos, revisão das brechas que permitem erosão artificial da base tributável e recalibragem dos regimes especiais para evitar estratégias de “pejotização” e subtributação permanente de altas rendas.

A segunda direção consiste em reduzir progressivamente o peso da tributação sobre o consumo. O sistema brasileiro permanece excessivamente dependente de tributos indiretos regressivos, que recaem proporcionalmente mais sobre famílias de baixa renda. Contudo, como demonstram os estudos de tributação e gênero desenvolvidos por Luiza Machado de Oliveira Menezes e pelo Grupo Tributação e Gênero, os impactos da tributação sobre o consumo não são neutros, eles atingem de forma particularmente intensa mulheres, especialmente mulheres negras, que concentram maior parcela dos gastos familiares relacionados à reprodução social, como alimentação, moradia, transporte, higiene, cuidados e educação.

A terceira direção envolve reorientar os incentivos e benefícios fiscais. O ­País consolidou um modelo de renúncias frequentemente dissociadas de avaliação pública, transparência e contrapartidas sociais. Incentivos fiscais deveriam estar condicionados à geração de empregos de qualidade, inovação tecnológica, agregação de valor produtivo, redução de desigualdades regionais e fortalecimento de uma economia de baixo carbono. Essa reorientação precisa estar articulada a uma estratégia de neoindustrialização sustentável, capaz de reduzir a dependência de atividades primário-exportadoras e estimular cadeias produtivas de maior intensidade tecnológica.

A quarta direção consiste em incorporar de forma mais consistente a dimensão ambiental e climática à política tributária. Isso implica revisar regimes favorecidos concedidos a setores associados ao desmatamento, à mineração predatória e à expansão desordenada da fronteira agropecuária, bem como fortalecer instrumentos fiscais voltados à transição ecológica justa. Mais do que confiar exclusivamente em mecanismos de mercado, a política fiscal ambiental deve articular tributação seletiva, planejamento ecológico, proteção social e políticas industriais verdes.

Por fim, nenhuma transformação estrutural será sustentável sem ampliar a participação democrática nas decisões fiscais. Em um país marcado pela forte influência de interesses econômicos organizados sobre o orçamento público, democratizar o debate tributário torna-se condição para a própria legitimidade do sistema fiscal. Isso envolve ampliar a transparência sobre gastos tributários, fortalecer mecanismos de controle social e criar instâncias permanentes de participação popular na definição das prioridades fiscais e orçamentárias. 

*Doutora em Administração Pública (FGV-SP), professora do curso de Administração Pública da Unilab-CE e diretora da plataforma JUSTA.

Publicado na edição n° 1414 de CartaCapital, em 27 de maio de 2026.