Os fins da lei são plausíveis de verificação
objetiva e, se destoantes dos fins constitucionais, é dever do Judiciário
fulminar seus efeitos
Nas próximas semanas lançarei, pela Editora
Contracorrente, a segunda edição da obra O Desvio de Poder na Função
Legislativa. Originalmente publicado em 1997, o tema assume grande atualidade
após quase 30 anos, o que suscitou a recuperação dos limites constitucionais
impostos à realização da atividade legislativa do Estado, bem como à esfera de
livre decisão do legislador na produção de leis.
Num momento em que o Legislativo brasileiro tem se mostrado sedento em assumir incomum protagonismo nos rumos da República, inclusive imiscuindo-se em matérias inequivocamente afetas ao exercício da função administrativa do Estado, precisamos rememorar os limites normativos a ele impostos. Mais especificamente, diante do avanço da redefinição dos limites e das confluências entre as funções estatais, urge refletirmos sobre os limites da legítima atuação da atividade legislativa.
Se, de um lado, a realização do Estado
constitucional obriga a conformidade com a Constituição, de outro, implica a
preservação da esfera de livre decisão política do legislador, tornando-a
intangível pelo controle jurisdicional. É no espaço de tensão entre esses dois
princípios – conformidade com a Constituição versus liberdade de decisão
política do legislador – que a investigação ocorreu. A principal premissa do
estudo foi a de que o desvio de Poder Legislativo, em relação às leis gerais e
abstratas, comporta duas modalidades: o desvio de finalidade, quando ocorre
estipulação de meio legal inadequado em face dos fins constitucionais que
presidem a competência legislativa discricionária, e o desvio de poder por
vício causal, quando a medida legal revelar-se inadequada, contraditória ou
irrazoável em relação aos fins a que ela própria se destina.
A modalidade subjetiva do desvio de poder
administrativo é insuscetível de ser aplicada na atividade legislativa genérica
e abstrata, devido à intangibilidade da motivação do legislador, pela
jurisdição, nas leis desta natureza. Nas leis individuais, é dever da
jurisdição verificar a existência dos motivos alegados pelo legislador em sua
motivação, bem como a relação causal entre motivo e conteúdo prescritivo da lei
diante de sua finalidade. Cabe-lhe também o controle da compatibilidade entre
os fins da lei e o interesse público, de modo a poder invalidá-la quando o
legislador, por exemplo, perseguir ou beneficiar indevidamente alguém.
A teoria do desvio de poder no campo das leis
individuais aplica-se exatamente como é concebida no Direito Administrativo,
tanto em sua dimensão objetiva quanto na subjetiva. É possível realizar-se, de
forma objetiva, a verificação do desvio de poder pela jurisdição na casuística,
desde que se respeitem os limites de vinculação emanados da Constituição, sem
implicar substituição da figura do legislador pela do juiz.
A tripartição funcional do poder estatal não
comporta investigação judicial no âmbito subjetivo das decisões políticas da
legislatura. Se o juiz ingressasse na apreciação de razões subjetivas para
verificar os fins do legislador, acabaria substituindo-o indevidamente,
passando de aplicador da lei a produtor-aplicador da lei e caracterizando
conduta imperial que o Estado de Direito não comporta. Entretanto, isso
não significa dizer que os fins da lei são arbitrários. Os fins da lei são
plausíveis de verificação objetiva pela mens legis e, se destoantes dos fins
constitucionais, é dever do Judiciário fulminar seus efeitos. Só não lhe
compete servir-se da motivação do legislador como caminho para descoberta de
fins legais supostamente inconstitucionais. Essa intangibilidade subjetiva da
atividade legislativa não transforma, de outro lado, o legislador em imperador.
O legislador, ao produzir as leis enquanto
normas gerais e abstratas, incorpora relações jurídicas abstratas ao
ordenamento jurídico, no cumprimento dos comandos materiais e axiológicos da
Constituição. Note-se que, devido à generalidade e abstração, não são relações
jurídicas no sentido preciso da expressão. São meras hipóteses. A estipulação
da relação jurídica concreta incumbe aos outros poderes estatais, ao aplicarem
as hipóteses genéricas e abstratas produzidas pelo Parlamento.
Por essas razões, os estudos empreendidos
anteriormente mostram-se atualíssimos. Em tempos de orçamento impositivo, de
leis com destinatários certos e de revisão de decisões do Executivo,
rememoremos que o legislador possui grande força criadora no sistema, mas
nenhuma na concretização de sua criação. Ainda que tente controlar a
interpretação das normas que produzir, consagrando suas intenções e seu
entendimento nas motivações da lei, estas últimas não terão condão vinculativo,
isso tudo em nome da preservação do pacto constitucional.
Publicado na edição n° 1418 de CartaCapital, em 24 de junho de 2026.
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