Constitucionalidade das emendas impositivas é o problema mais relevante a ser enfrentado
Existem várias abordagens dos problemas
decorrentes das emendas dos parlamentares. Pode-se analisar sob a perspectiva
do volume de recursos. Hoje representa cerca de 23% das despesas
discricionárias, muito superior a países da OCDE onde as emendas raramente
chegam a 1%.
Outra abordagem é interpretar o problema sob a perspectiva da baixa transparência na alocação dos recursos públicos, como fez o STF. Decidiu suspender a execução das emendas impositivas e das Pix até que Executivo e Legislativo apresentem proposta que as tornem transparentes, rastreáveis e fiscalizáveis pelos órgãos de controle.
Até o momento, entretanto, nenhum dos três
Poderes tem usado essa oportunidade para discutir o aspecto mais relevante para
o funcionamento do sistema presidencialista multipartidário, ou seja, a( in)
constitucionalidade das leis que tornaram as emendas impositivas em um
orçamento de natureza essencialmente autorizativa.
As emendas impositivas distorcem alógica
dessa ferramenta na construção de maiorias legislativas, pois nivela quem é
governo e quem é oposição. Ou seja, impede o Executivo de recompensar com um
bônus partidos que escolheram arcar com os custos de fazer parte da coalizão de
governo. Se os partidos de oposição recebem a mesma quantidade de recursos que
os de governo, ser governo perde atratividade e geram-se potenciais problemas
de governabilidade.
Além do mais, leva o Executivo a tentar
encontrar moedas alternativas de baixa transparência que substituam os recursos
que passaram a ser impositivos, inflacionando e dotando o jogo de opacidade. O
aumento do gasto via emendas obscuras (de R$ 6 bi em 2014 para R$ 45 bi em
2024) é consequência direta da impositividade.
Mas é preciso lembrar que o jogo entre o
Executivo e o Legislativo é dinâmico.
Uma possibilidade benigna é a de que o jogo
com as emendas impositivas se estabilize, especialmente depois da intervenção
do STF. Com a redução do número de partidos, existe a chance para que um
equilíbrio virtuoso, em que o presidente seja estimulado a montar coalizões com
um menor número de siglas, ideologicamente homogêneas, e a distribuir
ministérios de maneira mais proporcional entre aliados.
Mas também há o risco de um equilíbrio predatório, em que as emendas impositivas venham a ocupar espaços de outros gastos, agravando a eficiência do Orçamento e inflando os gastos fixos do governo. A janela de oportunidade aberta pelo STF seria assim desperdiçada, fortalecendo a sobrevivência eleitoral dos parlamentares.
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