Luiz Schymura* - Lula assume num ambiente fiscal traiçoeiro

Valor Econômico

É importante que a classe política e a sociedade civil trabalhem para garantir o melhor uso dos recursos públicos disponíveis; focar no que é necessário e evitar o desperdício

Em uma visão impressionista das contas públicas brasileiras, a situação parece bem administrada. Para começar, em 2021 e 2022 o país voltou a operar com superávits primários - com percentuais de +0,7% e +1,1% do PIB, respectivamente -, algo que não era observado desde o biênio 2012/13. Outro aspecto de destaque é a evolução da dívida pública em proporção ao PIB, que encerrou o ano de 2022 em patamar próximo ao verificado em 2019. O que faz nítido contraste com o quadro observado internacionalmente, no qual a maioria dos países enfrentou forte piora em seu endividamento em virtude do choque causado na economia pela pandemia.

Por outro lado, ao se observar a realidade vivida em outras áreas o quadro é desanimador. A covid-19 deixou um duro legado na educação, comprometendo a formação de milhões de jovens brasileiros. Na área sanitária, há muito a ser feito para a volta à “normalidade” de nosso sistema de saúde pública. Não se pode deixar de mencionar o lamentável aumento da pobreza. Pautas contemporâneas como o meio ambiente e a digitalização requerem a presença e a atuação do Estado. O investimento em infraestrutura física é a cada dia mais premente. Por fim, áreas como turismo, cultura etc. também precisam de apoio governamental.

Tendo em vista a longa lista de pendências/prioridades/ demandas, não seriam exagerados a relutância e o receio em relação à aprovação da PEC da Transição, o suporte financeiro imediato de que o governo Lula tanto precisa para atender as áreas carentes? O que estaria por trás de tamanha apreensão com a aprovação da PEC da Transição?

Para responder a essas questões é importante, inicialmente, qualificar esse desempenho visto até aqui como “satisfatório” das contas públicas. Para isso, creio ser apropriado esmiuçar os dados fiscais desses últimos anos, buscando entender a natureza dos superávits primários e do “bom comportamento” do endividamento público em 2021 e 2022.

Para início de conversa, como aponta meu colega Bráulio Borges, a magnitude da surpresa na arrecadação fica patente quando se compara a projeção de receita líquida primária do governo federal que consta do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2022, divulgada em agosto de 2021, que era de R$ 1,60 trilhão, com a estimativa de dezembro de 2022 apresentada no Relatório Extemporâneo de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias da Secretaria do Ministério da Economia, de R$ 1,86 trilhão. Em cerca de um ano e meio, descobriu-se que a receita de 2022 era R$ 260 bilhões, ou 2,6 pontos percentuais (p.p.) do PIB, maior do que a projetada inicialmente.

Um dos itens que saltam aos olhos é a receita auferida junto ao setor extrativo mineral, com grande destaque para o petróleo/gás. Esses ingressos corresponderam a 1,8% do PIB em 2021 e a 2,6% do PIB em 2022, bem acima da média de 0,9% do PIB entre 2011 e 2020 (bem como da média de 1,1% do PIB observada em 2019-20). Como se vê, não fosse a elevação nesse grupo específico de receitas, o setor público brasileiro teria registrado déficits primários em 2021 e 2022.

A inflação muito acima das metas em 2021 e 2022, por seu turno, também teve papel importante na melhora dos indicadores fiscais. Como se sabe, em um processo de aceleração do nível de preços, grosso modo, as despesas públicas acompanham com defasagem a subida da inflação, enquanto as receitas públicas seguem a par e passo o processo inflacionário. Não é à toa que, em recente documento (edição de outubro do Fiscal Monitor), o FMI aponte a “surpresa” inflacionária de 2021 e 2022 como fator preponderante da evolução favorável da relação dívida/PIB brasileira.

Fica claro, portanto, que o desempenho fiscal extremamente favorável em 2021-22 foi função de uma conjunção de fatores atípicos que dificilmente se repetirão durante o atual mandato do presidente Lula.

Não obstante a melhora fiscal, desde o fim de 2021 as expectativas em relação à trajetória futura da relação dívida bruta/PIB tiveram forte deterioração. Esse fato fica evidente quando se observa, como aponta Borges, a diferença entre a projeção de consenso para a relação dívida/PIB em 2030 e a esperada para 2022. No segundo semestre de 2021, essa diferença chegou a ser negativa. Em outras palavras, o mercado acreditava num recuo da dívida/PIB até 2030. Com a aprovação da PEC dos Precatórios, o sinal se reverteu. No início de 2022, a projeção para a dívida/PIB em 2030 era 8p.p. maior do que a de 2022.

Houve também uma elevação com a aprovação da chamada “PEC Kamikaze”, em julho de 2022. E agora, com a PEC da Transição, o diferencial atingiu +12p.p.. Não foi por acaso que esses saltos na expectativa da trajetória da relação dívida/PIB até 2030 tenham acontecido após a aprovação das PECs. Afinal, cada uma delas impunha mais dificuldades para o equilíbrio das contas públicas.

Como vimos até aqui, o quadro fiscal que, pelos dados de 2021 e 2022 era satisfatório, deixa de sê-lo a partir de 2023. Por outro lado, há urgência de uma ação firme do Estado em áreas que requerem atuação expedita do setor público. Como conciliar essas agendas?

Parece claro que a resposta passa pelo uso dos recursos de forma mais eficiente, evitando ao máximo o desperdício.

Nessa linha, algumas ações já devem ser priorizadas para serem o quanto antes implantadas. Em função da experiência do PT com a confecção do Cadastro Único, a redução dos “vazamentos” do programa Auxílio-Brasil, que podem chegar a 0,2% do PIB/ano, poderia ser colocada em ação rapidamente. Uma segunda medida, adiada por dois meses através da MP assinada por Lula ontem, seria o fim da desoneração do PIS/Cofins dos combustíveis - a renúncia de receita é estimada em aproximadamente 0,5% do PIB/ano. Além disso, o ministro Fernando Haddad já disse que não vai deixar o país incorrer no déficit primário máximo permitido pela EC 126/2022 (“Emenda da Transição”), que poderia chegar a 2% do PIB.

Sem dúvida o governo Lula terá muito trabalho pela frente. É importante que a classe política e a sociedade civil trabalhem para garantir o melhor uso dos recursos públicos disponíveis. Focar no que é necessário e evitar o desperdício!

*Luiz Schymura é pesquisador do FGV Ibre