Quem controla a burocracia? Por Carlos Pereira

O Estado de S. Paulo

As regras criadas para controlar servidores fortalecem sua influência

Por que governos tão diferentes quanto os de Bolsonaro e de Lula acabaram entrando em conflito com as mesmas burocracias do Estado?

Bolsonaro acusou o Ibama de travar o desenvolvimento, confrontou a Anvisa na pandemia e frequentemente atribuiu aos servidores de carreira a resistência às suas políticas. Lula, por sua vez, criticou o Banco Central pela condução da política monetária, contestou pareceres técnicos da área econômica e também entrou em atrito com órgãos ambientais e agências reguladoras em torno de projetos considerados prioritários pelo governo.

A explicação mais comum é ideológica. Mas ela é insuficiente. Há uma razão institucional para que governos de orientações tão distintas esbarrem nos mesmos atores. Nas últimas décadas, democracias passaram a exigir que decisões públicas fossem justificadas por estudos técnicos, análises de impacto, consultas públicas e pareceres especializados. Ao exigir justificativas técnicas, o sistema fortaleceu justamente quem produz essas justificativas.

Quem elabora um parecer ou uma análise de impacto normalmente não toma a decisão final. Essa continua sendo prerrogativa dos políticos. Mas define quais alternativas serão examinadas, quais evidências serão relevantes e quais riscos precisarão ser enfrentados.

Uma pesquisa recente que desenvolvi com Érico Santos, baseada em entrevistas e experimentos com servidores de carreira de agências reguladoras, revela exatamente esse mecanismo. Quando percebem que uma decisão ameaça a “missão institucional” da agência, esses profissionais tendem a utilizar os próprios procedimentos administrativos para fortalecer seus argumentos.

O curioso é que quase nunca recorrem a vazamentos, denúncias ou confrontos públicos. Preferem atuar dentro das regras, produzindo análises mais robustas, justificativas mais detalhadas e processos mais difíceis de serem ignorados.

Isso ajuda a explicar por que tantos governos demonstram desconforto com a burocracia. O poder desses servidores não decorre do voto nem da autoridade formal para decidir. Surge da capacidade de produzir o conhecimento que confere legitimidade às decisões públicas.

O paradoxo é evidente: as mesmas regras criadas para controlar a burocracia aumentaram sua influência. Esse não é uma distorção da democracia. É uma consequência natural de sociedades que exigem decisões cada vez mais fundamentadas. No Estado moderno, quem produz as justificativas técnicas talvez não governe. Mas ajuda a definir conflitos e como os governos governam.