A tragédia dos comuns fiscal é resultado de
incentivos políticos desalinhados
Jacques Lambert (1901-1991), autor do
clássico "Os Dois Brasis" (1953), foi pioneiro no estudo do
presidencialismo latino-americano, que caracterizou como "regime de
preponderância presidencial". Argumentou que nele o presidente era muito
mais poderoso constitucionalmente que seu congênere americano; desfrutava de
amplas prerrogativas (veto parcial, iniciativa exclusiva de leis, amplo poder
regulamentador, entre outras), e exercia "leadership sobre o
Legislativo".
"Os projetos de lei apresentados pelo
governo têm muito mais possibilidade de transformar-se em leis do que as
propostas dos membros do congresso". (Argumento corroborado empiricamente
pelos colegas Fernando Limongi e Argelina Figueiredo).
Sim, o presidente contava também com o poder de nomear, demitir e contratar. Seu argumento não era puramente institucionalista: "O direito de iniciativa em matéria de legislação não é causa de sua preponderância: ao contrário, o êxito de suas iniciativas, sim, é consequência de sua preponderância".
E concluía augurando a crise atual: "Essa preponderância presidencial tornou-se uma característica permanente, à qual se está tão habituado que, na sua ausência, o regime não consegue funcionar". É o que estamos observando.
O multipartidarismo, segundo Lambert,
obrigava o Executivo a apoiar-se em coalizões, e a impotência das assembleias
reforça a preponderância presidencial. "As divisões dos partidos e a
indisciplina de seus membros aumentariam as possibilidades de manobra do
presidente". Hoje, o
padrão se inverteu. A
Constituição de 1988 expandiu significativamente os poderes do Executivo.
Lambert não podia antecipar a colossal fragmentação partidária que teria lugar
desde os anos 2010.
Mas o mais surpreendente tem sido o
enfraquecimento brutal do poder executivo. O protagonismo do Congresso no quadro
atual não se confunde com uma revalorização do legislativo. Pelo
contrário. Sob o parlamentarismo, as coalizões governativas são
responsabilizadas eleitoralmente pelos resultados de decisões de governo. Mas,
sob o presidencialismo com Congresso ultrafragmentado e omissão presidencial,
gera-se incentivos fiscais perversos. Os partidos membros da coalizão não são
responsabilizados e, portanto, não têm incentivos para garantir resultados
coletivos. Muitos inclusive integrarão os próximos governos. O resultado é a
conhecida tragédia dos comuns.
Lambert argumentava que uma das razões da preponderância presidencial era a
"frequência das circunstâncias excepcionais". Sim, agora vemos o
estado de emergência ser invocado no assalto ao Tesouro. O protagonista,
no entanto, é o Legislativo.
*Professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).
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