URV, lado heterodoxo do Plano Real, faz 25 anos

Alex Ribeiro | Eu &Fim de Semana | Valor Econômico

Desde o início o Plano Real propunha medidas liberalizantes da economia, mas todas em nome de sustentar a estabilidade da moeda

BRASÍLIA - O Plano Real, único programa de combate à inflação que deu certo no Brasil, teria fracassado se não fossem os seus pilares ortodoxos. A ambição do plano ia além de estabilizar os preços. A ideia era implantar um novo modelo de desenvolvimento, claramente liberal. "O Plano Real foi um plano criativo, mas ortodoxo, que tinha o ajuste fiscal no centro de suas ações o tempo todo", disse ao Valor Gustavo Franco, um dos formuladores do Real, ex-presidente do Banco Central e hoje sócio da Rio Bravo Investimentos.

Em março de 1994, quatro meses antes do lançamento da nova moeda e em meio a uma inflação anual de quatro dígitos, o governo lançou mão de uma medida heterodoxa - a criação da URV, uma unidade de referência atrelada à variação do dólar. O engenho consistia em superindexar os preços, fazendo-os caminhar juntos até 1º de julho, quando o real começou a circular.

"Quando a URV dá lugar ao real, o plano se tornou um programa convencional de estabilização monetária", explicou Pérsio Arida, outro "pai" do plano. Segundo ele, por causa do real, o Brasil foi na direção de reformas liberais.

Plano Real completa 25 anos em meio a críticas à política econômica do período

O Plano Real, único programa heterodoxo de combate à inflação que deu certo no Brasil, teria fracassado se não fossem os seus pilares ortodoxos, como a âncora cambial e os arrochos monetário e fiscal. Sua ambição ia além de estabilizar o poder de compra da moeda: pretendia consolidar um novo modelo de desenvolvimento no país, com cores claramente liberais.

É o que afirmam ao Valor dois economistas da equipe que esteve à frente do plano, Pérsio Arida e Gustavo Franco, às vésperas do aniversário de 25 anos da medida provisória (MP) que criou a Unidade Real de Valor (URV), que permitiu debelar a inflação alta sem fazer a economia real pagar um alto preço recessivo.

"O Plano Real foi um plano criativo, mas ortodoxo, que tinha o ajuste fiscal no centro de suas ações o tempo todo", diz Franco, ex-presidente do Banco Central e hoje sócio da Rio Bravo Investimentos. "Para nós, um grupo de liberais que fazia parte da equipe econômica, estávamos diante do fracasso do modelo estatista de desenvolvimento fechado, de substituição de importações, inflacionista. Tínhamos que detonar aquilo para sempre."

"No dia seguinte ao lançamento da nova moeda, quando a URV dá lugar para o real, o plano se tornou um programa convencional de estabilização monetária", diz Arida. "Com o argumento de que era preciso fazer reformas para sustentar o Plano Real, o Brasil foi na direção de reformas liberais, como privatizações e abertura da economia."

Arida e Franco lançam uma perspectiva diferente sobre o Plano Real em um momento em que a política econômica dos últimos 30 anos está sob ataque. Liberal declarado, o ministro da Economia, Paulo Guedes, culpou em seu discurso de posse os sociais-democratas pelo histórico de baixo crescimento e de crises fiscais recorrentes. À época de sua implantação, o Plano Real foi tachado de liberal e neoliberal, mas pela oposição mais à esquerda, sobretudo o PT. O presidente Fernando Henrique Cardoso, um social-democrata, sempre se incomodou com esses rótulos.

Mesmo os liberais da equipe econômica evitavam armadilhas ideológicas. Franco, em 1996, escreveu um texto defendendo que o plano de estabilização se desdobrara em um novo modelo de desenvolvimento econômico do país, com ingredientes liberais como abertura e privatizações. Mas não usou esse termo - liberal - e atacou quem procurava classificá-lo com "clichês doutrinários".

Ainda hoje, é polêmica a visão de que o Plano Real foi um projeto de desenvolvimento liberal. Primeiro, porque quando ele foi implantado, as sociais-democracias europeias estavam atravessando um processo de modernização, aceitando princípios como a estabilidade fiscal e monetária e a eficiência econômica, abraçando medidas como a independência do Banco Central, privatizações e abertura comercial. Segundo, porque a agenda liberal avançou nas privatizações, mas muito pouco em áreas como abertura da economia; além disso, o gasto e a carga tributária cresceram fortemente no governo FHC. Havia focos no governo alinhados à social-democracia mais tradicional, ou o desenvolvimentismo, como o ministro do Planejamento, José Serra, e o chefe da Casa Civil, Clóvis Carvalho.

Recentemente, o ex-presidente do BC Francisco Lopes defendeu o legado que ele considera social-democrata. Disse, em um evento do BC, que o novo governo se beneficia das bases criadas nas últimas décadas, como a estabilização feita pelo Plano Real, a independência de fato do BC, o regime de metas de inflação, a criação do Comitê de Política Monetária (Copom) e a instituição do teto de gastos.

É possível ser, ao mesmo tempo, ortodoxo e social-democrata ou heterodoxo e liberal. Apesar de suas convicções liberais, Pérsio Arida foi um dos pais de uma ideia heterodoxa - a URV, desenvolvida com o economista André Lara Resende - que teve papel central no plano de estabilização.

A divisão entre ortodoxos e heterodoxos espelha visões distintas que, no começo da década de 80, havia entre duas das mais influentes escolas de economia do país, a Fundação Getulio Vargas (FGV) e a Pontifícia Universidade Católica do Rio (PUC-Rio).

Ambas reconheciam o papel das políticas convencionais monetárias e fiscal para baixar a inflação. Mas os economistas da PUC-Rio achavam que, devido a uma característica muito particular da economia brasileira - o alto nível de indexação -, seria necessário algo a mais para combater a inflação, além da ortodoxia pura. Os economistas da PUC-Rio começaram a procurar, no começo da década de 80, um instrumento heterodoxo para adicionar à caixa ortodoxa de ferramentas por uma razão muito prática: ela não estava funcionando.

Em 1980, o economista Carlos Langoni, formado na liberal Universidade de Chicago e diretor da FGV, assumiu a presidência do Banco Central determinado a conter o avanço da inflação. Num depoimento ao projeto História Contada do BC, ele diz que na sua gestão não teve muita ajuda da política fiscal, creditícia e salarial - mas que, mesmo assim, manteve uma política austera durante boa parte de seu mandato, com altas taxas de juros reais.

Não funcionou muito bem. Em 1981, a economia teve uma contração de 4,25%. No ano seguinte, cresceu apenas 0,83%. Em 1983, houve nova queda do PIB de 2,93% ao ano. A recessão, em grande parte, é a contraface do ajuste nas contas externas do período, em meio à crise da dívida externa. Ainda assim, a inflação ficou na casa dos 100% ao ano entre 1980 e 1982 e subiu para 164% em 1983, empurrada com uma desvalorização cambial.

O economista Affonso Celso Pastore, da Universidade de São Paulo (USP), assumiu o Banco Central em setembro de 1983, propondo um ajuste gradual, mudando o mix de política econômica, com menos ênfase nos juros e mais no fiscal. Um ano depois, ele se declarou perplexo com a persistência do processo inflacionário brasileiro frente às medidas de controle inflacionário e de redução do déficit público, segundo seu verbete biográfico elaborado pelo Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC) da FGV.

Nas suas investigações sobre por que a ortodoxia não estava funcionando, Francisco Lopes e André Lara Resende estimaram a chamada curva de Phillips para a economia brasileira. Essa curva, proposta originalmente pelo economista neozelandês William Phillips, mostra a relação entre o desemprego e a inflação. É um referencial útil para os Bancos Centrais do mundo todo estimarem qual é a taxa de sacrifício, em termos de recessão e alta de desemprego, para baixar a inflação para os níveis desejados. Lopes e Lara constataram que, no caso do Brasil, o Banco Central se deparava com uma curva de Phillips muito desfavorável - a recessão e o desemprego teriam que ser excessivos para baixar uma inflação que beirava 200% para níveis até então mais aceitáveis para a nossa economia, na casa dos 20%.

"Eles mostraram o quão severo teria que ser o impacto recessivo em uma economia ultraindexada para fazer a inflação diminuir", disse Arida ao projeto Memória Contada do BC. "Nenhum governo seria capaz de pagar o custo político dessa política, por isso o ajuste tinha que ser abandonado antes de ser concluído."

A indexação foi criada no começo do governo militar, em 1964, pela dupla de economistas Roberto Campos e Otávio Gouvêa de Bulhões para aumentar a poupança de longo prazo do Brasil, proteger a arrecadação tributária e permitir o financiamento a prazos mais dilatados no país. Ao longo dos anos, conforme a inflação se tornava mais crônica, a indexação passou a ser um mecanismo de defesa contra a perda de poder de compra de quase todos os setores da economia.

A indexação fazia com que a inflação seguisse alta apenas porque havia sido alta no período imediatamente anterior, na medida em que empresas, trabalhadores e governo procuravam incluir em seus contratos cláusulas de reajuste automático de preços, salários e impostos.

Isso é o que os economistas da PUC-Rio chamavam de inflação inercial, ou seja, uma inflação que seguia alta apenas porque foi alta no momento imediatamente anterior. O fato de defender que a inflação tinha um componente inercial importante, porém, não significa que essa escola negasse que a inflação tivesse outras naturezas - como políticas monetária e creditícia frouxas e um desequilíbrio fiscal crônico, que obrigava o BC a imprimir dinheiro para financiar o gasto público.

"Se você perguntasse a alguém da PUC se precisava combater o déficit público e adotar uma política monetária restritiva, todos diriam que é lógico que sim", diz Arida, em entrevista ao Valor. "Mas eles achavam que precisava de algo mais para lidar com a indexação. A URV veio nesse contexto."

Um dos problemas da inflação alta e em aceleração é que ela desajusta o sistema de preços na economia. Quando a inflação está bem comportada, há uma relação mais ou menos estável entre o preço de um celular, um corte de cabelo e um quilo de feijão. Ela só se altera em algumas ocasiões especiais, com repercussões restritas. Se a safra quebrar, o preço do feijão sobe, mas os preços do corte de cabelo e do celular não precisam subir porque não estão diretamente relacionados com o que ocorre no campo. Se a safra seguinte for boa, o preço do feijão cai, mas não o do corte de cabelo ou dos celulares.

Quando a inflação é alta, esses preços começam a subir de forma dessincronizada, apenas porque cada um deles quer recuperar o valor em relação aos demais preços da economia. Esse é um processo sem fim, em que o preço do feijão sobe porque os celulares subiram, e os celulares sobem de novo porque o feijão ficou mais caro. Os economistas chamam essa bagunça de desajuste de preços relativos. A indexação é um elemento a mais nessa disputa entre preços relativos.

Arida escreveu, em 1983, um texto acadêmico intitulado "Neutralizar a Inflação". A ideia é que todos os contratos da economia fossem reajustados na mesma periodicidade, com prazos mais curtos. Isso levaria a uma indexação completa da economia. "No limite, os desajustes que a inflação provocava no sistema de preços relativos desapareceriam, porque todos os contratos teriam a mesma periodicidade de reajuste. Estariam com reajustes sincronizados", disse Arida, no depoimento do projeto Memória Contada do BC. Arida tinha uma ideia promissora, mas ela sozinha não resolveria o problema principal, da inflação. O mecanismo acabaria com a guerra de preços relativos, mas apenas fazendo com que todos subissem ao mesmo tempo, por meio da indexação.

O "plano Larida"

"Faltava o pulo do gato, por assim dizer", conta Arida. "Foi quando o André teve a ideia da reforma monetária, entrar com uma nova moeda na qual todos os contratos poderiam ser indexados." Em um primeiro momento, todos os preços seriam indexados a um único indexador (que uma década mais tarde, no Plano Real, seria a URV). No momento seguinte, o indexador viraria uma moeda (que, na prática, acabou sendo o real). Lara e Arida escreveram uma proposta conjunta, que, ao ser apresentada em seminário nos Estados Unidos, foi batizada pelo economista Rudiger Dornbusch, do Massachusetts Institute of Technology (MIT), como o "plano Larida", mesclando o nome dos dois autores.

O plano Larida não foi a única proposta heterodoxa desenvolvida na PUC-Rio. Francisco Lopes defendeu o congelamento de preços temporário como uma forma de quebrar a espinha da inércia inflacionária. Ao longo do tempo, ambas as propostas mostraram que poderiam ser eficazes. Em 1985, Israel, que também tinha mecanismos disseminados de indexação, lançou um programa para combater uma inflação que chegava a 450%, que incluiu congelamento temporário de preços, um forte ajuste fiscal, um pacto com trabalhadores para controlar reajustes de salários e o fim da emissão monetária para pagar despesas do governo.

Alguns dos economistas da PUC-Rio se juntaram ao governo Sarney, levando suas propostas heterodoxas, que deram origem ao Plano Cruzado, em 1986. A proposta Larida foi descartada porque, segundo Arida, o então consultor-geral da República, Saulo Ramos, a considerou inconstitucional. A opção foi pelo congelamento, que no entanto durou mais tempo do que foi combinado com a equipe econômica e não foi acompanhado de ajuste fiscal e monetário. A fórmula do congelamento foi reproduzida outras cinco vezes, em planos como o Bresser e o Collor.

Esses experimentos foram puramente heterodoxos, sem a parte ortodoxa, e fracassaram - da mesma forma que foi infrutífero o arrocho puramente ortodoxo do fim do regime militar, sem nenhuma medida heterodoxa para contornar os problemas causados pela indexação da economia. Diante desse histórico traumático, Franco prefere classificar o Real como um plano ortodoxo, apesar do uso da URV, um instrumento claramente heterodoxo de combate à inflação. "Plano heterodoxo tem um significado muito claro no Brasil: é congelamento de preços com liberalidade fiscal. Tivemos cinco deles", afirma. "O Plano Real foi um plano criativo e ortodoxo."

No Plano Real, houve uma inversão na ordem do ajuste. Primeiro, foram adotadas medidas ortodoxas para atacar a fragilidade dos fundamentos fiscal e monetário. Pouco depois de Fernando Henrique Cardoso assumir o Ministério da Fazenda, no governo Itamar Franco, foi lançado o Programa de Ação Imediata, com algumas medidas iniciais de ajuste fiscal.

Apenas em fins de novembro de 1993 foi decidido que o plano de estabilização seguiria a proposta Larida, segundo relata o ex-ministro da Fazenda Pedro Malan, então presidente do Banco Central, também em depoimento ao projeto Memória Contada do BC. Em dezembro de 1993, o governo divulgou uma exposição de motivos informando que, nos meses seguintes, seria lançada a URV.

O mesmo documento detalhou as medidas de ajuste fiscal que seriam adotadas, entre elas a revisão do projeto de Orçamento para 1994 que já havia sido enviado ao Congresso meses antes, para reduzir o déficit público projetado. Também previa uma proibição de financiamento do Tesouro pelo Banco Central.

Apenas depois de aprovadas medidas de ajuste fiscal que a MP da URV foi publicada, em 28 de fevereiro de 1994. Uma URV valia, no dia 1º de março, CR$ 647,50, valor correspondente a US$ 1 dólar na moeda da época, o cruzeiro real. A URV subia de valor todos os dias, atualizada por índices de inflação.

A MP previa o prazo de um ano para transformar a URV em real, pois o governo acreditava que levaria muito tempo para os contratos da economia aderirem ao novo indexador. A adesão, porém, ocorreu de forma mais rápida do que o previsto, em cerca de três meses. Quando uma URV virou R$ 1,00, em 1º de julho de 1994, ela equivalia a CR$ 2.750,00.

Depois que o real começou a circular, o programa de desinflação passou a se apoiar apenas em instrumentos ortodoxos de política econômica. Foi adotada uma âncora cambial, vinculando o real a uma cotação sobrevalorizada do dólar, restrições para a emissão de dinheiro, alta de juros e controles de crédito. "O processo não foi tão simples, e gerou críticas", disse Malan, ao projeto Memória Contada do BC. "Quando a inflação diminuiu abruptamente, muitos argumentaram que a taxa de juros poderia também ser diminuída imediatamente."

A batalha contra a alta inflação do Brasil não estava ganha em 1º de julho de 1994. Embora tenha recuado bastante do nível próximo de 5.000% ao ano que chegou às vésperas do plano de estabilização, ainda seguia a níveis altos o suficiente para desorganizar o sistema econômico e concentrar renda. No período de um ano após o real, até junho de 1995, somou 33%. A inflação foi baixando lentamente, à medida em que as políticas de contração fiscal, monetária e a âncora cambial faziam efeito, e apenas em 1997 chegou perto de 5%.

A âncora cambial foi um capítulo à parte dentro do programa de estabilização. Arida era a favor da adoção de um sistema de câmbio flutuante já em 1996, enquanto Franco achava que o real ainda era uma moeda muito frágil para sobreviver sem o apoio de uma âncora cambial. Essa disputa levou à saída de Arida do governo em 1996.

Franco recorda que a ortodoxia do Plano Real levou a equipe econômica e o governo FHC a serem acusados de liberais e de neoliberais. "A ideia era que, se você defende austeridade monetária, é um liberal. Mas não necessariamente", afirma ele. "Normalmente, o liberal tem a ver com o tamanho do Estado, abertura da economia, efetividade da concorrência. No Brasil, não. Como todo mundo virou ortodoxo depois do Plano Real, todo mundo era liberal."

Ainda que liberalismo e ortodoxia sejam coisas diferentes, desde o início o Plano Real já propunha medidas liberalizantes da economia, mas todas em nome de sustentar a estabilidade da moeda, sem definir claramente uma preferência ideológica. "Para os integrantes da equipe, que eram liberais, não precisava dizer nada, era tudo muito claro", afirma Arida. "Falar em liberalismo só iria atrair inimigos. O melhor era dizer que as medidas estavam sendo feitas em nome do Plano Real."

A exposição de motivos da URV, por exemplo, defende as privatizações como uma forma de fazer o ajuste fiscal, permitindo levantar recursos para reduzir dívidas e evitar aportes públicos nas estatais para investimentos ou cobrir déficits operacionais. Mas também defende a tese de que, nas mãos privadas, aumentaria a eficiência do gasto das empresas.

"No mundo inteiro, governos de diferentes orientações ideológicas têm encontrado nas privatizações uma alternativa para aliviar o peso da máquina estatal e aumentar a eficiência dos gastos das empresas, aumentando o seu potencial de crescimento", diz a exposição de motivos da URV. Nos primeiros meses depois do real, o governo promoveu uma redução unilateral de tarifas, como forma de combater monopólios que colocavam em risco o plano de estabilização.

Só quase dois anos depois do Plano Real é que saiu o texto de Gustavo Franco, chamado "A Inserção Externa e o Desenvolvimento", que procurava amarrar conceitualmente o rumo que a agenda econômica do governo Fernando Henrique Cardoso havia tomado depois do Plano Real. O argumento básico era que o plano de estabilização foi feito atacando problemas de fundamento da economia que levavam a inflação alta e à década perdida, sobretudo fiscais. Reorientar esses fundamentos equivalia, segundo Franco, a adotar um novo modelo de desenvolvimento.

Arida diz, hoje, que o Plano Real foi um impulso liberal que "marcou a virada na forma de pensar o país", mas reconhece que a equipe econômica de então não começou do zero. Em governos anteriores, já havia uma inclinação no país em direção das ideias liberais, devido aos evidentes sinais de esgotamento do modelo nacional desenvolvimentista anterior.

As primeiras tentativas de privatização ocorreram no fim do governo Sarney. O presidente Fernando Collor chamou os carros fabricados no Brasil de carroças, fazendo a defesa mais forte até então da abertura econômica; ele patrocinou uma redução unilateral de tarifas de importação. Mesmo a contragosto, o governo Itamar Franco avançou muito na agenda de privatizações.

"O governo atual tem essa fixação: antes era social-democracia, agora liberalismo. É uma ficção retórica. Todos os governos têm essa retórica, o Plano Real teve essa retórica, os governos do PT também tinham a retórica do 'nunca na história desse se país se fez programas sociais'", afirma Arida. "Nada começa de repente. São processos históricos."