Como sobrevive o Congresso

Mesmo com alta taxa de rejeição, há poucas chances de renovação do Parlamento

Apostas para um novo baile

Por Malu Delgado | Eu & Fim de Semana | Valor Econômico

SÃO PAULO - A história recente do Brasil fortalece a tese de que a prosperidade de um governo está intimamente relacionada à sua capacidade de dialogar com o Legislativo. Quase 70% dos brasileiros não confiam no Congresso Nacional e somente 3% da população avalia positivamente o presidente Michel Temer (MDB). Ainda assim, o Executivo e o Legislativo sobrevivem mutuamente à rejeição ampla e gradual da sociedade brasileira e implementam a pauta que lhes convêm, quando afinados. Essa simbiose do Palácio do Planalto com o Congresso - que garantiu a manutenção de Michel Temer na Presidência em meio a uma forte instabilidade política e mesmo sob graves denúncias de corrupção - terá peso relevante na transição para a agenda que o próximo ou a próxima presidente da República pretender implementar.

As regras do jogo eleitoral deste ano facilitarão, na opinião de analistas políticos e pesquisadores, a reeleição de políticos com mandato e já conhecidos, impondo obstáculos à renovação do perfil do Legislativo. O futuro Congresso, que possivelmente terá a mesma cara do de hoje, poderá preparar um terreno mais fértil para o próximo mandatário ou dificultar imensamente a sua vida.

"Em uma campanha de um mês, cada um com R$ 2 milhões, é difícil falar em renovação política para valer. Sobretudo depois da engenhosa estratégica dos parlamentares de usar os recursos do fundo partidário para favorecer os candidatos com mandato", afirma o cientista político Jairo Nicolau, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Devido a mais um dos inúmeros "disparates políticos do Brasil", acrescenta o professor, o próximo presidente assumirá e conviverá por um mês com o Congresso antigo, cujos mandatos terminam apenas ao fim de janeiro de 2019.

Sendo assim, o presidente eleito ao fim de outubro (num segundo turno, muito provavelmente), poderá negociar a votação e aprovação de alguma agenda nos meses de novembro, dezembro e janeiro. "Obviamente se houver a vitória de um candidato de esquerda, essa transição será muito mais difícil", afirma ele.

O agrupamento fisiológico de parlamentares, batizado de Centrão, que assegurou a Temer a sustentação política, poderá pactuar essa agenda com o próximo presidente caso existam interesses convergentes, na opinião de Pablo Cerdeira, coordenador do Centro de Tecnologia e Sociedade (CTS) da FGV-Direito Rio, responsável pelo projeto Congresso em Números.

Segundo ele, "há grande chance" de algumas pautas fiscais e econômicas serem aprovadas já em novembro e dezembro deste ano, a depender do eleito. Isso poderá ocorrer, afirma Cerdeira, mesmo se o MDB, em tese, estiver num campo contrário ao Centrão - já que o partido mantém a candidatura de Henrique Meirelles à Presidência e o Centrão optou por apoiar Geraldo Alckmin (PSDB).

"Mas o PMDB nunca passou abaixo da taxa média de apoio do Congresso ao governo", afirma Cerdeira. "A história mostra que o PMDB é, de verdade, um partido governista."

O caminho seria bem mais tranquilo no Congresso para Alckmin, aliado ao Centrão, avalia Antônio Augusto de Queiroz, analista político e diretor de documentação do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap).

"Se Alckmin vencer, provavelmente suspendem a intervenção federal no Rio, votam a reforma da Previdência e a pauta econômica remanescente. Se quem vencer for um candidato da esquerda, aí não votam nada neste ano", prevê Queiroz.

No campo da esquerda, a grande novidade foi a aliança do Partido dos Trabalhadores com o PC do B, o que abre caminho para uma chapa com Fernando Haddad e Manuela D'Ávila na vice, diante de um impedimento legal da candidatura do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT).

Condenado em segunda instância, Lula está preso em Curitiba desde abril, e sua inelegibilidade é dada como certa. Ciro Gomes (PDT), que ocupa lugar de destaque nas pesquisas de intenção de votos, foi obrigado a fechar uma chapa puro-sangue e colocou como vice a senadora Kátia Abreu (TO), representante do agronegócio.

Outros temas que podem andar rapidamente no Congresso caso o candidato vitorioso seja identificado com a direita, diz Queiroz, são a privatização de distribuidoras de energia e a cessão onerosa da Petrobras na exploração do pré-sal. Hoje, a intervenção federal no Rio impede o Congresso de apreciar emendas constitucionais, que exigem maioria qualificada para a aprovação (3/5 dos votos, ou seja, 308 votos na Câmara e 49 no Senado), como é o caso da reforma da Previdência. Tanto o PT quanto Ciro e Guilherme Boulos, o candidato do PSol, já deram declarações contrárias à privatização da Eletrobras e às mudanças no marco regulatório do pré-sal.

Nicolau, que rejeita o uso do termo Centrão, pondera que ainda é prematuro prever o tamanho e a força que esse grupo terá a partir de 2019. "Sempre tivemos na política brasileira um conjunto de deputados de diversos partidos com baixo teor de ideologia, de orientação programática, operando basicamente para a pequena política, para seus interesses municipalistas. Quando o PMDB era potente, e o PFL idem, ninguém falava de Centrão. Os partidos de centro-direita menores eram periféricos."

A perda da capacidade de coordenação política do MDB, segundo Nicolau, permitiu a ascensão desse grupo e faz com que o futuro político no Congresso seja imprevisível.

As estatísticas e os estudos formulados pela FGV relacionam a sobrevida de um presidente à sua capacidade de manter o controle e o apoio do Congresso. São, portanto, um alerta para todos os candidatos à Presidência. "Nossa hipótese é a de que se um presidente tiver menos de 70% de apoio no Congresso, o risco de impeachment é altíssimo, e a chance de perder o controle é muito grande", observa Cerdeira. Temer mantém hoje, segundo o Congresso em Números, uma taxa média de apoio do governo no Congresso bastante estável e confortável, de 77,3%. O pior momento de Temer ocorreu em maio de 2017, quando foi divulgado o áudio da conversa com o empresário Joesley Batista, apontando para o envolvimento do então PMDB e de auxiliares próximos do presidente no suposto esquema de corrupção e pagamento de propinas. Foi ali que os parlamentares colocaram um freio no apoio ao governo, que caiu para 73%, de acordo com a pesquisa do Centro de Tecnologia e Sociedade.

Por ainda ter uma taxa de apoio razoável e expressiva no Congresso, o fato é que Temer poderá conduzir uma transição na Presidência da República com duas hipóteses: ou fechará acordos para facilitar bastante a vida do próximo mandatário ou ajudará a pavimentar uma gestão conflituosa no futuro.

Nos governos Lula, o Congresso foi amplamente cordial com o petista e o melhor desempenho chegou à taxa de 82% de apoio do Executivo no Legislativo federal. Na gestão de Fernando Henrique Cardoso, a taxa de apoio atingiu 87%, a melhor já obtida na série levantada pelo Congresso em Números. Quem viveu mesmo um período sombrio foi a ex-presidente Dilma Rousseff, cuja taxa de apoio atingiu 60% (em abril de 2015).

"Michel Temer é um presidente que sabe falar a língua do Congresso, tem muita afinidade com a maioria dos seus membros. Diria que ele é um representante orgânico, para usar uma terminologia gramsciana, da classe política tradicional brasileira. Creio que isso facilitou muito o diálogo dele com o Congresso, para além da convergência de ideias", diz Cláudio Couto, cientista político e professor da FGV-SP. Porém, na opinião de Couto, a partir do momento em que Temer foi abatido pelas denúncias da Lava-Jato, suas habilidades de diálogo com o Congresso não foram suficientes para garantir o êxito de sua gestão.

O professor diz acreditar que, passada a eleição presidencial, "se realmente houver interesse do próprio Congresso", alguma votação poderá prosperar. Se para isso os parlamentares julgarem ser necessário votar uma emenda constitucional, "o Congresso pressiona Temer para encerrar a intervenção no Rio", afirma o professor da FGV. "Talvez votem alguma medida para proteger todo mundo da Lava-Jato, algo feito após as eleições, quando não tiver efeito eleitoral imediato. Mas o provável é que não se tenha mais votação de emendas constitucionais neste governo."

O descrédito da política e das instituições, somado ao período eleitoral e à intervenção federal no Rio de Janeiro, faz parecer que a atividade parlamentar está totalmente estagnada e que Temer empurra o governo em banho-maria. Os números, porém, revelam uma outra realidade. "Parado o Congresso não está. Até maio deste ano, a produtividade do Congresso estava praticamente igual à de anos anteriores. Esta última legislatura foi até mais produtiva que as anteriores", afirma Cerdeira, do CTS.

Também focado no estudo das atividades legislativas, o Núcleo de Estudos sobre o Congresso (Necon), do Iesp-Uerj, aponta para a continuidade da atividade parlamentar em tempos de crise. "Olhando apenas para a Câmara dos Deputados, para os número absolutos de votações nominais, não há diferenças tão significativas entre os quatro anos da atual legislatura. Em 2015, sob Dilma, tivemos mais de 290 votações. Em 2016, apesar da crise política e do impeachment ocupando uma boa parte da agenda legislativa, ainda tivemos 210 votações. Em 2017, sob governo Temer, foram quase 230 disputas no voto, mesmo com o caso Joesley, em maio. Neste ano, até o recesso parlamentar, foram quase 130 vezes, o que não destoa do comportamento típico em anos eleitorais", diz Júlio Canello, cientista político e pesquisador sênior do Necon.

A intervenção federal no Rio de Janeiro, afirma Canello, não paralisou o Congresso. "Apenas a votação de emendas constitucionais está temporariamente impedida. O governo continua editando medidas provisórias, e o Legislativo segue discutindo e votando projetos de lei." Houve, em 2018, de acordo com o levantamento do Necon, 128 votações nominais até o início do mês de julho, mesmo com a intervenção. "A diminuição no ritmo está muito mais relacionada ao processo eleitoral. Nesse cenário, os recuos do governo se devem basicamente a dois fatores: evitar medidas impopulares que diminuam votos; e a crescente dificuldade de coordenação de sua coalizão", afirma Canello.

Não foi apenas a afinidade com o Centrão que deu esteio ao governo Temer. O presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), foi importante fator de estabilidade para o atual governo, ainda que a disputa presidencial de 2018 tenha aprofundado as diferenças entre DEM e MDB. Já a presidência de Eduardo Cunha na Câmara durante o governo Dilma coincide com as piores taxas de apoio da petista no Congresso. "Sob Eduardo Cunha, o Executivo perdeu o controle da agenda legislativa, mesmo podendo editar medidas provisórias e pedir urgência em projetos. Foi a época das 'pautas-bombas' e de uma oposição sistemática, forte e organizada. A combinação entre um contexto político e econômico adverso, vindo de uma disputa eleitoral acirrada, com um Congresso mais conservador, investigações da Lava-Jato, crise econômica e baixa popularidade, dificultaram ainda mais as articulações no Legislativo, contribuindo decisivamente para o desencadeamento e resultado do processo de impeachment", diz Canello.

Um outro aspecto da relação do Executivo com o Legislativo sob a gestão Temer é a confluência de interesses, apontam estudos feitos pelo Diap. "Antes das denúncias de Joesley Batista, houve uma complementariedade entre os três Poderes da República. O Executivo cuidou da parte fiscal; o Legislativo, da melhoria do ambiente de negócios; e o Judiciário deu suporte a essas duas agendas", afirma Antônio Augusto de Queiroz.

Na visão do Diap, a posse de Temer "resultou num arranjo em que os poderes cooperaram e até dividiram tarefas e atribuições na implementação da agenda do novo governo". "A agenda de Temer, com viés liberal, conseguiu sim avançar bastante, com apoio dos três Poderes. Nosso entendimento, porém, é o de que embora algumas matérias aprovadas tenham sido importantes para a melhoria do ambiente de negócios e controle das finanças, houve exageros que criaram facilidades para o setor privado e oneraram os trabalhadores", pondera o analista do Diap.

Nesse contexto é que foram aprovadas duas emendas constitucionais relevantes para esta agenda, a 93 (que prorroga e amplia a desvinculação de receitas da União [DRU] e permite que Estados e municípios possam usar o mesmo dispositivo orçamentário), e a 95, que estabeleceu um teto para os gastos públicos pelos próximos 20 anos. O governo conseguiu aprovar, ainda, mudanças das metas fiscais para 2017 e 2018, colocou na ordem do dia o debate sobre as privatizações da Eletrobras, dos Correios e da Casa da Moeda, e aprovou a reforma trabalhista, flexibilizando direitos dos trabalhadores e atendendo a várias demandas do setor empresarial, segundo o Diap.

Entre as ações do Congresso favoráveis à agenda para a melhoria do ambiente de negócios, o Diap destaca a aprovação da lei 13.303/2016, que modificou o estatuto jurídico de empresas públicas e subsidiárias da União, Estados e municípios. O governo ampliou o Programa de Parceria de Investimentos (PPI), com 145 iniciativas no governo Temer, incluindo aeroportos, energia, ferrovia, portos, mineração, óleo e gás. Talvez a iniciativa mais relevante para a agenda econômica deste governo, segundo o Diap, tenha sido a aprovação da lei 13.365/2016, com a qual a Petrobras deixou de ser a operadora única do pré-sal.

Apesar da fase de harmonia, é claramente possível identificar os primeiros sinais de fragilidade do governo Temer no Legislativo. De acordo com as pesquisas do Necon, indicações surgiram já no fim de 2016 devido, especialmente, às oscilações no apoio do PSDB e do próprio MDB a Temer.

"A baixíssima popularidade do presidente certamente não é um ativo valioso para buscar parceiros no Legislativo. Paga-se para manter a coalizão de outra forma, seja flexibilizando políticas ou, principalmente, oferecendo espaço, cargos e orçamento. Mas esses recursos são limitados e interagem com outros fatores, como a aproximação das eleições e, no contexto recente, as denúncias de corrupção", afirma Canello. Mas foi mesmo em maio de 2017, com o caso Joesley, que a "taxa geral de governismo desaba, indo de 80% para menos de 60%".

"Derrotas em votações ou diminuição de apoio nominal não são os únicos indicadores ruins do funcionamento da base parlamentar do governo. A própria redução de iniciativas legislativas do Executivo sinaliza problemas de coordenação (...) Quando o presidente consegue antecipar dificuldades, espera-se que ele deixe de apresentar medidas que possam ser rejeitadas ou modificadas, ou recue em propostas já iniciadas. A paralisação da reforma da Previdência talvez seja o exemplo mais ilustrativo disso", afirma Canello.

Estudiosos do Congresso concordam que Temer gastou boa parte de seu capital político negociando com o Congresso para não ser ameaçado por um impeachment, mas ele conseguiu sobreviver, e ainda com uma taxa de apoio do Parlamento que impressiona. "A aprovação dele na sociedade não impactou as votações na Câmara", afirma Cerdeira, da FGV. "Temer ainda tem mais de 70% de apoio parlamentar e consegue aprovar o que quer, salvo alguns casos pontuais." A reforma da Previdência seria um desses casos, diz Cerdeira.

"As denúncias oferecidas pela PGR contra Temer e a greve dos caminhoneiros em 2018 consumiram muito de seu capital político no parlamento, ainda que tenha conseguido sobreviver na Presidência. As expectativas de alguns agentes econômicos foram parcialmente frustradas por conta disso, especialmente quanto às condições de recuperação do país", observa Canello.

Para Queiroz, do Diap, os interesses eleitorais de Rodrigo Maia, em 2018, também dificultaram bastante a vida harmoniosa de Temer com o Congresso, ainda que não possa haver comparação com o abismo entre Eduardo Cunha e Dilma Rousseff. "Apesar do cenário de forte turbulênncia política, com um tempo expressivo dedicado ao debate sobre as denúncias contra Temer, o Congresso Nacional discutiu e aprovou reformas consideradas relevantes para o país, e que afetam normas jurídicas no âmbito da regulacão do trabalho, Previdência e política", informa relatório do Congresso em Números publicado no primeiro semestre deste ano.

"Antes mesmo de votar o relatório da segunda denúncia contra o presidente, a Câmara passou a discutir as reformas política e Previdenciária", destaca o documento da FGV. A reforma eleitoral foi aprovada às pressas, em outubro, cumprindo os prazos legais para que pudessem valer nas eleições de 2018. "Ao longo de 2017, a Câmara dos Deputados manteve não apenas o apoio ao governo, com percentual variando sempre acima de 75% e aprovação de medidas de interesse do Executivo, como também discutiu propostas nas áreas da segurança, economia e educação. Como resposta a um começo de ano marcado por rebeliões em presídio, a Casa aprovou, em novembro, uma série de mudanças na área da segurança, entre elas, a maior restrição para saída de presos em datas comemorativas, o cumprimento total da pena para casos de homicídios a policiais e a exigência para empresas de telefonia em instalar bloqueadores de celulares", diz o relatório.

Os estudos da FGV, quantitativos, e não qualitativos, apontam que a crise política gerou baixo impacto nas atividades da Câmara. A média mensal de tramitações entre maio de 2016 a junho de 2018 foi de 3.765,3, não sendo muito diferente de legislaturas anteriores. Somente no segundo mandato de Lula é que a média de tramitações foi mais alta, 4.000,5 (maio de 2008 a junho de 2010). "O Executivo soube organizar sua coalizão parlamentar para fazer frente às intempéries políticas ao longo do ano", destaca o Congresso em Números.

Se o Congresso não parou, ele guiou suas atividades no governo Temer conforme os interesses da maioria que está no poder. "Temos um Congresso muito conservador, um governo conservador e um presidente que claramente não se mostrou antipático a essa pauta da bancada boi, bala, Bíblia [ruralista, evangélica e armamentista]. Esse governo é uma oportunidade única para esse grupo fazer avançar essa pauta", afirma o cientista político Cláudio Couto.

Nem mesmo um governo de Alckmin, segundo Couto, seria tão favorável a essas pautas, ainda que o tucano, hoje, conte com o apoio do Centrão. "Exceto no caso de [Jair] Bolsonaro [PSL], acho difícil haver outro governo tão propenso a aprovar medidas favoráveis a esse grupo do que o governo Temer. Nem o governo Alckmin, de direita, seria tão conservador assim. Ele colocaria algum limite a certas coisas." O atual governo, diz Cláudio Couto, não demonstra comprometimento algum com causas questões ambientais ou causas referentes às minorias. "O governo Temer não se mobiliza a favor dessas pautas, mas também não se move contra."

Segundo Cerdeira, os partidos que mais apoiam o governo certamente são os que conseguem maior êxito na aprovação de suas pautas. Ainda que o Congresso em Números não faça nenhuma análise sobre os méritos das votações, Cerdeira assegura que boa parte da pauta do Congresso é definida hoje pelo PSDB, pelo DEM e pelo centrão. O comando da pauta no futuro obviamente dependerá dos resultados de outubro e da capacidade política do futuro mandatário.